Brak dialogu i postępująca marginalizacja, oskubywanie z kolejnych kompetencji, kolejne projekty ustaw z pominięciem uzgodnień czy paraliżujące kontrole CBA – lista zażaleń lokalnych władz wobec rządu Beaty Szydło jest długa. Nic dziwnego, że atmosfera robi się coraz bardziej napięta. Padają wręcz pytania – czy samorząd jest rządowi jeszcze w ogóle do czegoś potrzebny? Dziś przedstawiamy niektóre z tych problemów.
Instytut samorządu bez samorządowców?
Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego (NIST) – powstała w 2015 r. jednostka budżetowa, podległa ministrowi spraw wewnętrznych i administracji. W jego statucie czytamy, że instytut „realizuje zadania na rzecz harmonijnego rozwoju samorządu terytorialnego i podnoszenia standardów jego działania, a także zadania związane z prowadzeniem badan´ i analiz w zakresie funkcjonowania samorządu terytorialnego”.
Wydawałoby się, że naturalne jest, by w radzie programowej tej instytucji znajdowali się samorządowcy. Okazuje się jednak, że nie jest to takie oczywiste. W ostatnim czasie doszło do zmiany w statucie NIST. Konsekwencją tego jest to, że poprzedni statut, a także poprzednia rada programowa, zostały wygaszone.
W samorządach pojawiła się obawa, że stracą swoich reprezentantów w NIST. – Rada programowa, przynajmniej w momencie tworzenia instytutu, była tak pomyślana, byśmy mieli w niej swoją reprezentację. Pytanie, czy przy zmianach będzie to uwzględnione, czy mamy się spodziewać, że nas państwo stamtąd wyrzucicie – dopytywał Andrzej Porawski ze Związku Miast Polskich na ostatnim posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.
Próbowaliśmy skontaktować się z kierownictwem NIST. Jednak nikt nie znalazł dla nas czasu do momentu publikacji tego tekstu. Na jego stronie internetowej próżno szukać informacji o radzie programowej, (do jej głównych zadań należy opiniowanie planów działalności NIST, wyrażanie opinii i składanie wniosków we wszystkich istotnych sprawach związanych z wykonywaniem zadań przez Instytut). Zgodnie ze stanem na koniec 2015 r. w skład rady wchodziło 15 członków – zasiadali w niej przedstawiciele RIO, samorządowych kolegiów odwoławczych, uczelni wyższych, fundacji, a także największych korporacji samorządowych.
W rozmowie z nami MSWiA informuje, że rada będzie teraz liczyć 7 członków. Czy znajdą się w niej samorządowcy, nie wiadomo. – W jej skład wejdą osoby posiadające wiedzę z zakresu działania samorządu terytorialnego lub finansów publicznych. Skład rady zostanie ustalony w najbliższym czasie – odpowiada resort.
– Podejrzewam, że władza, podobnie jak w przypadku Trybunału Konstytucyjnego czy Narodowej Rady ds. Mediów, będzie dążyła do całkowitego podporządkowania sobie tego gremium. Nie będę zaskoczony, jeśli się okaże, że zostanę z tej rady usunięty, podobnie jak przedstawiciele samorządowców – komentuje Jerzy Stępień, były prezes TK i do niedawna członek rady programowej NIST. ⒸⓅ
– Podejrzewam, że władza, podobnie jak w przypadku Trybunału Konstytucyjnego czy Narodowej Rady ds. Mediów, będzie dążyła do całkowitego podporządkowania sobie tego gremium.
Jerzy Stępień
były prezes TK i do niedawna członek rady programowej NIST
Gdzie największy pracodawca
Ale są też takie gremia, do których samorząd bezskutecznie próbuje się dostać. Od wielu miesięcy samorządy wnioskują o przyjęcie ich do Rady Dialogu Społecznego, która zastąpiła działającą od 1994 r. Komisję Trójstronną. Argumenty lokalnych władz są silne – jednostki samorządowe są największym pracodawcą w Polsce (wystarczy wspomnieć o ok. 170 tys. pracowników urzędów gmin). Na ich niekorzyść przemawia jednak fakt, że samorządy nie mogą tworzyć organizacji pracodawców – ustawy ustrojowe przyznają im tylko prawo do tworzenia stowarzyszeń reprezentujących ogólnie ich interesy.
170 tys.tylu jest pracowników urzędów gmin
Gdy w marcu 2016 r. zapytaliśmy Kancelarię Prezydenta RP o możliwość dopuszczenia gminnych włodarzy do zasiadania w radzie, usłyszeliśmy jedynie, że „definicja informacji publicznej obejmuje informację odnoszącą się do istniejącego stanu rzeczy oraz do czynności już dokonanych przez organ, tzn. dotyczącą sfery faktów, a nie niezmaterializowanych zamierzeń, idei, koncepcji czy pomysłów”. Mówiąc krótko – zdaniem kancelarii nasze pytanie było poza zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trudno przy tym nie odnieść wrażenia, że prezydent nie pali się do tego, by samorządowcy zasiedli w radzie.
WAŻNE
Samorządy domagały się wysłuchania publicznego w Sejmie w sprawie reformy oświaty, jednak wniosek w tej sprawie przepadł podczas głosowania sejmowych komisji 30 listopada.
Reforma oświaty
Podobne, o ile nie większe, emocje budzi kwestia prawa oświatowego. Reforma wdrażana jest w ekspresowym tempie i – zdaniem samorządów – właściwie bez konsultacji z nimi, choć dla nich oznaczać to będzie ogromną rewolucję – także finansową. Samorządy domagały się wysłuchania publicznego, jednak wniosek w tej sprawie przepadł podczas głosowania sejmowych komisji 30 listopada. Jak stwierdził wówczas poseł Zbigniew Dolata „wysłuchanie publiczne nie wniesie żadnych nowych elementów do dyskusji o stanie szkolnictwa”. Samorządy nie złożyły broni – 12 grudnia w Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie ogólnopolskie organizacje gmin i powiatów, wspólnie z NGO-sami, zorganizowały społeczne wysłuchanie projektu ustawy (uczestniczył w nim m.in. Andrzej Dera z Kancelarii Prezydenta).
Kolejny przykład – niedawna zgoda rządu na rozszerzenie granic Opola o tereny kilku sąsiednich gmin. Na posiedzenie Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego przedstawiciele MSWiA przyszli z projektem rozporządzenia Rady Ministrów, który i tak chwilę wcześniej rząd już zaakceptował. Pośpiech ten co prawda tłumaczono zbliżającymi się Światowymi Dniami Młodzieży, jednak samorządowcy pytali, po co mają opiniować projekt, skoro klamka zapadła wcześniej. Inna sprawa, że terminy na podjęcie decyzji goniły, a istniało zagrożenie, że samorządy długo będą debatować nad tym, czy na zmiany granic się zgadzają, czy nie. Ostatnio kontrowersje wzbudziła procedowana w parlamencie nowa ustawa o zgromadzeniach publicznych. Lokalne władze obawiają się, że skończy się na tym, iż to wojewoda – reprezentujący rząd w terenie – a nie samorząd, będzie wydawał decyzje o zgromadzeniach. Przedstawiciele PiS bronią tej koncepcji. – To wojewoda koordynuje służby porządkowe zapewniające bezpieczeństwo. Dlatego to on powinien oceniać ryzyko związane z planowaną manifestacją – mówi nam jeden z działaczy partii rządzącej (gdy zamykaliśmy ten numer ustawa po poprawkach Senatu nie trafiła jeszcze pod obrady Sejmu).
Odbieranie starostom i marszałkom
To, kto będzie miał ile do powiedzenia na różnych forach, ma bardziej aspekt wizerunkowy, ale część wdrażanych przez rząd zmian już generuje realne konsekwencje dla lokalnych władz.
Samorządy ostro protestują np. przeciwko rządowemu pomysłowi (jest zawarty w projekcie nowego kodeksu urbanistyczno-budowlanego) likwidacji powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego i utworzenia na ich miejsce okręgowych inspektoratów mających być organami administracji niezespolonej. – Jest to kolejny w ostatnim czasie projekt, który przewiduje tworzenie administracji specjalnych niepowiązanych w żaden sposób ze strukturą samorządu terytorialnego. W ten sposób odradza się myślenie o państwie jako strukturze resortowej. Model taki funkcjonował w PRL i został zarzucony na początku lat 90. ubiegłego wieku – czytamy w stanowisku przyjętym przez władze powiatów.
Podobne emocje starostów budzi także chęć uszczuplenia ich roli w zakresie nadzoru nad stacjami kontroli pojazdów, na których wykonywane są badania techniczne samochodów. Zamiast tego nadzór ten przejdzie w kompetencje Transportowego Dozoru Technicznego, podległego Ministerstwu Infrastruktury i Budownictwa. Trzeba jednak przyznać, że MIB ma swoje powody, dla których zdecydował się zrewolucjonizować rynek badań diagnostycznych. Nie jest tajemnicą, że wiele badań pojazdów to fikcja – mimo że średni wiek samochodu zarejestrowanego w Polsce to kilkanaście lat, to i tak ponad 90 proc. z nich pozytywnie przechodzi badania. To wydaje się mało wiarygodne. Poza tym rząd powołuje się na raport Najwyższej Izby Kontroli z 2009 r. „W szeregu przypadków nie przywiązywano do wykonywania tych obowiązków należytej wagi. Praktycznie nie funkcjonował system nadzoru i kontroli w sprawach dotyczących zagadnień będących przedmiotem niniejszej kontroli” – przypominają autorzy projektu ustawy.
Choć powiaty nie udają, że sytuacja była idealna, to jednak zarzucają stronie rządowej manipulację. Wytykają, że w uzasadnieniu do projektu ministerstwo powołuje się na ustalenia prac grupy roboczej (złożonej m.in. z ekspertów w tej dziedzinie i przedstawicieli powiatów), która wypracowała 22 tezy mające poprawić system badań technicznych pojazdów. Nie zostało tylko wspomniane, że miało to miejsce w... 2013 r. Teraz powiaty czepiają się, że sprawia to wrażenie, jakoby przyjęta ustawa była w dużej mierze efektem prac tejże grupy. – Zaproponowane rozwiązania w znacznym stopniu rozmijają się z wynikami prac grupy roboczej. Z jednej strony projekt nie wprowadza niektórych bardzo istotnych ustaleń; z drugiej wprowadza zmiany, które na etapie prac grupy budziły bardzo duże kontrowersje – zwraca uwagę Związek Powiatów Polskich.
Swoje pretensje mają też marszałkowie województw. Przez kraj przetoczyła się dyskusja, czy aby nie odebrać im władztwa nad środkami unijnymi i przenieść te kompetencje do wojewodów. Na taki drastyczny krok rząd się nie zdecydował, choć teraz przy każdej okazji punktuje marszałków – zarzuca im, że dotacje są za wolno wydawane w regionach i przekonuje, że samorządowcy specjalnie zwlekają z inwestycjami, by przyspieszyć dopiero w okolicach wyborów samorządowych w 2018 r.
Kolejny front to prawo wodne. Rząd chce, by praktycznie cały nadzór nad zasobami wodnymi kraju przejął nowy twór w postaci Wód Polskich. – Ta firma ma zajmować się wszystkim: Wisłą, Odrą i małymi strumyczkami w gminie X – tłumaczy jeden z samorządowców. Jak dodaje, konsekwencją tego będzie np. to, że pracownicy wojewódzkich zarządów melioracji i urządzeń wodnych staną się pracownikami Wód Polskich. – Pytanie, czy wszyscy i na jakich warunkach – zastanawia się nasz rozmówca.
Paraliżujące kontrole
Budowaniu dobrego klimatu do współpracy na linii rząd – samorząd nie sprzyja aktywność CBA w samorządach. Mimo że – jak udowadnialiśmy na łamach DGP – trudno mówić o wzmożonych kontrolach ze strony tej służby (do niedawna liczbowo wcale nie było ich więcej niż za czasów PO-PSL), to jednak trudno nie odnieść wrażenia, że stały się one bardziej medialne niż kiedyś. Zwłaszcza gdy zarzuty (nieraz mocno wątpliwe) stawia się samorządowym celebrytom takim jak Krzysztof Żuk z Lublina czy Hanna Zdanowska z Łodzi.
Ze strony samorządowców (ale nie tylko) pojawiają się argumenty, że PiS zaprzągł służby do walki politycznej. Przedstawiciele PiS nie zdają się tym przejmować. Swoim adwersarzom radzą pogodzić się z faktem, że nigdzie, także w samorządach, nie ma świętych krów. W jednej z rozmów z nami poseł tej partii Marcin Horała przyznał jednak, że czasami dochodzi do ujawnienia pewnych sytuacji, a nawet wykroczeń czy przestępstw, które potem z obiektywnych przyczyn nie mogą zostać rozliczone, a osoby pociągnięte do formalnej odpowiedzialności, np. z powodu przedawnienia lub popełnienia czynów niemających charakteru kryminalnego (lecz gdzie mowa raczej o naginaniu prawa). – Czym innym jest jednak osąd społeczny. Przynajmniej wyciąganie tych spraw na jaw poddaje potem takiego lokalnego włodarza pod moralny osąd wyborców. Nie wspominając już o roli prewencyjnej takich kontroli – pocieszał się poseł Horała.
Dużym echem odbiła się tzw. superkontrola CBA, wszczęta w połowie czerwca br. we wszystkich urzędach marszałkowskich. Agenci sprawdzają, jak urzędnicy wydatkowali astronomiczną kwotę 17 mld euro w ramach unijnych inwestycji. Teoretycznie kontrola zakończy się 15 grudnia, ale nie wykluczone, że zostanie wydłużona o kolejne 3 miesiące (maksymalnie może trwać 9 miesięcy, a więc to ostatni raz, kiedy w grę wchodzi przedłużenie terminu).
Samorządy narzekają, że agenci sprawdzający wszystko wzdłuż i wszerz od tak długiego czasu powodują trudności w bieżącej pracy urzędników. Zwłaszcza, że część z nich została oddelegowana do pomocy agentom przy kompletowaniu dokumentacji. – Prowadzone na bieżąco wyliczenie zaangażowania czasu pracowników w związku z prowadzoną kontrolą kształtuje się obecnie na poziomie 1300 godzin łącznie. Dla porównania to około 7,5 miesiąca pracy jednego pracownika – podliczył urząd marszałkowski woj. małopolskiego.
Marszałek woj. zachodniopomorskiego Olgierd Geblewicz przekonuje, że w urzędzie zapanował swego rodzaju paraliż decyzyjny. – Przedłużające się czynności kontrolne mają negatywny wpływ na atmosferę pracy. Coraz trudniej przychodzi urzędnikom podejmowanie jakichkolwiek decyzji, zwłaszcza trudnych, obarczonych ryzykiem. I trudno im się dziwić – wzdycha marszałek.
Ale agenci jednak do czegoś się dokopują. Zarzuty CBA usłyszeli pracownicy urzędu z Wielkopolski (m.in. możliwość strat na 11 mln zł przy projekcie e-zdrowie oraz nienależnej wypłaty 16 mln zł dla jednej z grup producenckich), Małopolski (rzekome 2 mln zł nienależnego dofinansowania na projekt o charakterze muzealnym) czy Lubelszczyzny (sześć grup producenckich miało uzyskać ponad 22 mln zł nienależnego dofinansowania). Oczywiście wszystkie zarzuty powinien jeszcze potwierdzić sąd. Ale nie ulega wątpliwości, że atmosfera w relacjach rząd – samorząd już dawno temu się popsuła.