Subskrybuj nas na Youtube
Niejasna procedura kontroli, wątpliwości co do niewiążących zaleceń oraz brak spodziewanej interwencji w przypadku najbardziej palących naruszeń prawa UE. Takie obawy co do nowej unijnej instytucji zgłaszają eksperci.
Europejski Urząd ds. Pracy (ang. European Labour Authority, ELA) zainaugurował działalność 16 października 2019 r. Ale o tym, co będzie priorytetem w działaniu, dowiemy się dopiero 3 grudnia, wtedy bowiem mają zostać podjęte odpowiednie decyzje co do funkcjonowania nowej instytucji.
‒ Urząd będzie dla pracowników i pracodawców źródłem informacji o ich prawach i obowiązkach, a ponadto będzie służył pomocą krajowym urzędom pracy w ich transgranicznych działaniach. Będzie to bezpośrednim wsparciem dla milionów Europejczyków, którzy pracują lub mieszkają w innym państwie członkowskim, a także dla milionów przedsiębiorstw, które działają w wymiarze transgranicznym – powiedział przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker w dniu inauguracji.
– Europejski Urząd ds. Pracy będzie ułatwiał współpracę między przedstawicielami państw członkowskich oraz partnerami społecznymi – dodał wiceprzewodniczący KE Valdis Dombrovskis.
Taki model działania urzędu wynika wprost z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1149 z 20 czerwca 2019 r. ustanawiającego Europejski Urząd ds. Pracy, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 883/2004, (UE) nr 492/2011 i (UE) 2016/589 oraz uchylającego decyzję (UE) 2016/344 (Dz.Urz. UE z 2019 r. L 186, s. 21). [ramka] Tam, gdzie mowa o zadaniach urzędu, cały czas przewijają się te same określenia: ma on ułatwiać współpracę i uzyskiwanie informacji, koordynować, wspierać i pomagać. Tyle teoria. A jak będzie w praktyce? O tę kwestię zapytaliśmy ekspertów. I wiele wskazuje na to, że mimo formalnie łagodnego oblicza urząd może być narzędziem negatywnego oddziaływania na polskie firmy. Zagrożenie to podnoszono już w trakcie prac legislacyjnych nad unijną regulacją, ale w ostatnim czasie przeważały raczej uspokajające przekazy medialne. Część ekspertów wciąż ma jednak wiele obaw i wątpliwości. To, czy działalność EUP będzie dla polskich firm pożyteczna czy też nie, zależy oczywiście od państw członkowskich, które w działalności urzędu będą odgrywać niemałą rolę. Ale nie tylko. Pewne szanse stwarza dla nas także funkcjonowanie Grupy Zainteresowanych Stron („Stakeholder Group”), która wchodzi w skład struktury urzędu.
‒ Grupa ta będzie złożona z dwóch przedstawicieli Komisji Europejskiej i dziesięciu przedstawicieli partnerów społecznych na poziomie Unii. Będzie ona pełnić funkcje doradcze i przedstawiać urzędowi opinie dotyczące m.in. kwestii związanych ze stosowaniem prawa UE w obszarach dotyczących transgranicznej mobilności pracowników. Inicjatywa Mobilności Pracy chce podjąć próbę dołączenia do tej grupy, aby w ten sposób móc wpływać na działalność urzędu – na to, jakimi zagadnieniami będzie się on zajmować i w jaki sposób – mówi dr Marcin Kiełbasa, ekspert Inicjatywy Mobilności Pracy, adiunkt w Katedrze Prawa Gospodarczego Publicznego i Prawa Pracy Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.
Poniżej analizujemy kompetencje urzędu i możliwe kierunki działań oraz wynikające stąd szanse i zagrożenia. W grę wchodzi kilka scenariuszy na przyszłość, przy czym rzecz jasna mogą się one w mniejszym lub większym stopniu przeplatać (zwłaszcza w zależności od konkretnej sprawy).
scenariusz i. urząd kontroli
Już na wstępie trzeba zastrzec, że takie określenie może być nieco mylące. Urząd sam nie może bowiem zainicjować ani przeprowadzić kontroli.
‒ EUP nie ma swoich własnych kompetencji kontrolnych, jego działanie ogranicza się do wspomagania kontroli krajowych, prowadzonych przez krajowe inspekcje. Czyli urząd będzie koordynował, a np. tego samego dnia kontrola będzie przeprowadzona w różnych państwach – wskazuje Joanna Jasiewicz, adwokat w kancelarii Gide Loyrette Nouel w Warszawie.
Rozporządzenie wyraźnie wskazuje, że zadaniem EUP jest koordynacja i wspieranie uzgodnionych i wspólnych inspekcji. O tym zadaniu było już głośno w trakcie prac nad rozporządzeniem. Istniało bowiem ryzyko, że kontrole będą niezapowiedziane, a tym samym staną się narzędziem walki politycznej. Ostatecznie jednak wątpliwe przepisy zostały złagodzone. ‒ Obecnie rozporządzenie mówi o uzgodnionych i wspólnych inspekcjach oraz wymaga zgody wszystkich uczestniczących w nich państw członkowskich. Będą to wspólne inspekcje, czyli np. kontrola będzie nadzorowana przez trójstronną delegację z Polski, Francji i przedstawicieli EUP. Albo będzie to inspekcja uzgodniona, czyli np. prowadzona równolegle w minimum dwóch państwach członkowskich przy wsparciu urzędu – wyjaśnia dr Marcin Kiełbasa. W związku z tym, jego zdaniem, nie powinniśmy zakładać, że działania EUP będą skrajnie niekorzystne dla polskich firm. Przy czym sporo w tym względzie zależeć będzie od aktywności samych przedsiębiorców, a zwłaszcza ich zrzeszeń.
Nie wszyscy jednak podzielają ten umiarkowany optymizm. Zdaniem części ekspertów szybko może się bowiem okazać, że inspekcje to będzie główne zadanie urzędu (choć z przepisów wcale to nie wynika – teoretycznie bowiem zadań ma dużo więcej). ‒ Obawiam się, że prowadzenie wspólnych kontroli będzie kompetencją nadużywaną – mówi Joanna Torbé, adwokat, partner zarządzający w Kancelarii Adwokackiej Joanna Torbé & Partnerzy. Wtóruje jej Joanna Jasiewicz. ‒ Zaryzykuję twierdzenie, że będzie przeważać kierunek kontrolny, tj. koordynowania przez urząd wspólnych kontroli. Te kompetencje w mojej ocenie będą na pierwszym miejscu, a kompetencje informacyjne dopiero na dalszym planie. Podchodzę sceptycznie do pracy urzędu. Śledząc debaty z nim związane, dostrzegam bowiem, że kierunek koordynacji transgranicznych kontroli zdaje się przeważać. Niektóre państwa członkowskie, ale też związki zawodowe, uważają, że EUP od tego powinien zacząć – wyjaśnia mecenas Jasiewicz. Ekspertka zauważa przy tym, że Europejska Konfederacja Związków Zawodowych (ang. European Trade Union Confederation, ETUC) zgłosiła już dziewięć przypadków, w których chciałaby zainicjować kontrolę – i, co ciekawe, jedna z tych interwencji dotyczy polskiego przedsiębiorcy. A wiadomo już także, że takich zgłoszeń będzie więcej. ‒ Niewątpliwie chodzi o to, aby nagłośnić pewne praktyki, nie przesądzając, czy są nielegalne. Efekt będzie jednak taki, że np. firma z Francji dwa razy się zastanowi, zanim skorzysta z pracowników z Polski, bo nie dość, że traci wizerunkowo, to jeszcze naraża się na problemy prawne i kontrole. Dyskusje o delegowaniu pracowników w UE, co jest głównym punktem zainteresowania urzędu, ujawniło spiralę protekcjonizmu, który niestety nie sprzyja ochronie pracowników, uporządkowaniu ich praw czy ich skutecznej egzekucji. Są oni narzędziem w debacie politycznej – podkreśla Joanna Jasiewicz.
Dodatkowe ryzyka wiążą się również z tym, jak owe uzgodnione i wspólne inspekcje będą wyglądały. ‒ O tym zdecyduje co do zasady umowa między zainteresowanymi państwami. Jednocześnie jednak rozporządzenie nie przewiduje w tym zakresie wystarczających procedur, co budzi wiele wątpliwości. Przede wszystkim pojawią się pytania. Czy przedsiębiorca będzie mógł brać udział w kontroli na prawach strony? Czy będzie mieć wgląd w dokumenty, które jej dotyczą lub do umowy dotyczącej jej prowadzenia? Jakie będzie mieć prawa i obowiązki? – wskazuje Joanna Torbé. W jej ocenie jest to problem również z punktu widzenia pełnomocników reprezentujących przedsiębiorców. ‒ Dzisiaj bowiem, skarżąc decyzję organów kontrolnych, pełnomocnik może zarzucać naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Na jakie jednak naruszenia przepisów postępowania będziemy powoływać się w tym przypadku, skoro ich nie ma? – pyta retorycznie mecenas Torbé.
Eksperci podkreślają, że na kierunek kontrolny mogą też wskazywać… pieniądze. Według oficjalnych informacji urząd będzie bowiem stopniowo rozbudowywać swoje zasoby finansowe (i ludzkie), aby do 2024 r. osiągnąć roczny budżet w wysokości 50 mln euro (i liczbę pracowników równą 140). Będzie więc z czego finansować kontrole.
scenariusz ii. urząd wsparcia
Jak już wspomniano, EUP to nie tylko kontrole. W wariancie, który byłby najbardziej korzystny dla polskich firm, urząd ten mógłby się przysłużyć, aby swoboda świadczenia usług w UE i mobilność – w tym delegowanie – pracowników odbywały się na bardziej sprawiedliwych niż obecnie zasadach. Jest nadzieja, że przynajmniej w pewnym procencie tak będzie.
Informacje
‒ Oczekiwalibyśmy, aby EUP pomagał przedsiębiorcom, odpowiadał na pytania, udzielał informacji – mówi mec. Joanna Torbé. Czy ma do tego uprawnienia? Jak najbardziej. W rozporządzeniu kompetencje EUP zostały zapisane dosyć ogólnie i szeroko. Urząd ma zwiększać dostępność i poprawiać jakość ogólnych informacji zapewnianych obywatelom, pracodawcom i organizacjom partnerów społecznych.
‒ Gdyby przyjąć wariant optymistyczny, to EUP niewątpliwie powinien informować pracodawców i pracowników o obowiązujących przepisach o delegowaniu. Najpierw rzetelna informacja, potem kontrola. Nie należy jednak przeceniać jego możliwości i zasięgu, ponieważ urząd ten będzie działać przez wąską grupę oficerów łącznikowych, nie ma własnych służb kontrolnych, a w przeważającej mierze będzie bazować na informacjach od państw członkowskich. Już obecnie płyną do nas wiadomości, że informacje z urzędu będą niezupełne, zwłaszcza gdy chodzi o układy zbiorowe, branżowe czy lokalne – wskazuje Joanna Jasiewicz. I dodaje, że działalność urzędu w praktyce byłaby najbardziej pomocna nie tylko dla firm, lecz także dla pracowników, gdyby urząd ten przedstawiał pełne, szczegółowe informacje dotyczące m.in. przepisów krajowych o wynagrodzeniach, płac minimalnych, wydawania zaświadczeń A1 czy zasad delegowania w europejskich jurysdykcjach. – To konkretna wiedza, która zwiększałaby pewność obrotu prawnego – stwierdza.
Interpretacje
Jednym z uprawnień EUP, brzmiących również nieco enigmatycznie, jest „promowanie najlepszych praktyk, dzielenie się nimi oraz przyczynianie się do ich upowszechniania w państwach członkowskich”. Rozporządzenie mówi też o „opracowaniu, we współpracy z organami krajowymi i w stosownych przypadkach z partnerami społecznymi, wspólnych niewiążących wytycznych (…), a także wspólnych definicji i pojęć”. Efektem skorzystania z tych kompetencje może więc być m.in. wydawanie interpretacji prawa UE. ‒ EUP będzie poszukiwać obszarów, w których mógłby się wykazać. A takim obszarem może być właśnie wydawanie interpretacji przepisów UE. Kompetencja ta jest bardzo płynna, ale pewnie urząd będzie dążył do tego, by z niej korzystać – wskazuje dr Marcin Kiełbasa.
Zdaniem Joanny Torbé można oczekiwać, że EUP w pewnym sensie przejmie zadania Komisji Europejskiej w kwestii wyjaśniania przepisów prawa unijnego. ‒ Dobrze byłoby, gdyby urząd wspomagał przedsiębiorców, zwłaszcza w kontekście rewizji dyrektywy o delegowaniu pracowników [dyrektywa 2018/957/UE – red.], która rodzi mnóstwo pytań. W sporach o interpretację EUP mógłby więc odpowiadać na pytania dotyczące prawa materialnego i interweniować w krajach członkowskich – wskazuje mecenas Torbé.
Mieszane uczucia budzi też instytucja niewiążących interpretacji przepisów o mobilności pracowników w UE. ‒ Będą to przypuszczalnie wskazówki, wytyczne i wskazania najlepszych praktyk bazujące na dorobku orzeczniczym Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Brzmienie rozporządzenia o EUP wskazuje, że urząd będzie koncentrował się m.in. na opracowaniu wspólnych wytycznych dla państw członkowskich, w tym dotyczących inspekcji w przypadkach, w których występuje wymiar transgraniczny – wyjaśnia Joanna Jasiewicz.
Jednocześnie są obawy, czy nie stanie się to kolejnym niebezpiecznym narzędziem prawnym. ‒ Powstaje bowiem pytanie: kto będzie tworzyć te niewiążące zalecenia? W jakim kierunku to pójdzie? Czy uda się odsunąć polityczne ambicje na rzecz pełnej rzetelności? Co, jeśli owe nieformalne interpretacje zostaną skutecznie zakwestionowane przez Trybunałem Sprawiedliwości UE, a były użyte w toku kontroli? Czy będzie można wówczas dochodzić odszkodowania od danego państwa członkowskiego? To nowe wyzwanie, z którym będziemy musieli się zmierzyć – zauważa ekspert.
Inną istotną kompetencją EUP, często pomijaną w debacie publicznej, jest też udzielanie inspekcjom krajowym porad prawnych dotyczących mobilności pracowników. ‒ Powstaje jednak pytanie, czy przedsiębiorca kontrolowany będzie mieć wgląd do tej porady? Czy będzie mógł odnieść się do jej treści, czy tylko zostanie ona wpleciona w decyzję pokontrolną danej inspekcji pracy? – zastanawia się Joanna Jasiewicz.
Mediacje
Wreszcie EUP będzie mógł prowadzić mediacje, w których rozstrzygane będą spory między państwami członkowskimi. Ich celem ma być pogodzenie rozbieżnych stanowisk oraz przyjęcie niewiążącej opinii. ‒ Mediacje mogą dotyczyć całego spektrum zagadnień, w których urząd ten jest właściwy, w tym również sporów między państwami dotyczących zaświadczeń A1. Nie ma jednak ryzyka, że w tym zakresie EUP zastąpi Komisję Administracyjną, która ma również uprawnienia do prowadzenia postępowań pojednawczych odnośnie do sporów o A1. Jeśli sprawa dotycząca zabezpieczenia społecznego trafi do EUP, to urząd powinien zawiadomić Komisję Administracyjną, a w konsekwencji będzie ona mogła przejąć sprawę do prowadzenia – wskazuje dr Marcin Kiełbasa.
Warto tu też nadmienić, że kompetencje EUP nie wpływają na kompetencje KE, TSUE i państw członkowskich. ‒ Zauważmy, że tylko TSUE dokonuje wiążącej interpretacji przepisów UE. Z kolei Komisja jest tzw. strażnikiem traktatów i w procedurze Pilot EU – dotyczącej zorganizowanego dialogu, czyli wyjaśniania przez KE potencjalnych naruszeń prawa europejskiego – podejmuje interwencje na wniosek przedsiębiorców lub zrzeszających ich organizacji oraz zwraca się do państw członkowskich o wyjaśnienia spornych spraw i stosowanych praktyk – objaśnia mecenas Jasiewicz. Ekspertka wskazuje jednocześnie, że mediacja przeprowadzona przez urząd nie będzie dopuszczalna, w przypadku gdy w sprawie toczy się postępowanie sądowe na szczeblu krajowym lub unijnym. Istnieje też możliwość prowadzenia mediacji przed wyłonioną przez urząd Komisją Pojednawczą. ‒ Bez wątpienia, choć mediacja co do zasady jest dobrowolna, będzie to silne narzędzie prawne wypracowywania konkretnych rozwiązań i interpretacji prawa europejskiego w obszarze mobilności pracowników – przekonuje Joanna Jasiewicz.
Interwencje
Eksperci nie mają jednak wątpliwości, że gdybyśmy żyli w świecie idealnym, to EUP w pierwszej kolejności powinien zająć się działaniami tych państw, które w sposób ewidentny naruszają prawo UE. ‒ Urząd powinien w praktyce tonować protekcjonistyczne zakusy państw członkowskich. Powinien śledzić, czy kraje członkowskie nie stosują praktyk wypaczających ideę wspólnego rynku i mobilności pracowników. Tyle w teorii – stwierdza Joanna Jasiewicz.
Jak wskazuje Joanna Torbé, gdyby urząd interweniował w sprawie naruszeń praw przedsiębiorców w państwach członkowskich, to w pierwszej kolejności musiałby zareagować na niezgodne z prawem unijnym praktyki stosowane np. przez Francję. ‒ Kraj ten wymaga spełniania wymogów wynikających z prawa francuskiego w szerszym zakresie, niż tego wymagają przepisy unijne, a uporczywymi kontrolami zniechęca do delegowania pracowników. Inspekcje francuskie od dawna np. uważają, że przedsiębiorca ma obowiązek zapewnienia noclegów i wyżywienia pracownikom delegowanym, mimo że KE w swoim stanowisku uznała, że nie jest to konieczne. Przykładem takich naruszeń była też klauzula wymagająca od wszystkich pracowników sektora budowlanego znajomości języka francuskiego. Klauzula Moliera wymagała od pracowników rozumienia i mówienia w języku francuskim w celu zapoznania się z regułami bezpieczeństwa w miejscu pracy. Rząd francuski ostatecznie się z tego wycofał, niemniej nowe pomysły na ograniczenia dla firm delegujących pracowników wciąż się pojawiają. W przypadku Francji przykłady niezgodnych z prawem wspólnotowym praktyk można zresztą mnożyć – zauważa mecenas Torbé. Potwierdzają to również inni eksperci. Kraj ten w ocenie dr. Marcina Kiełbasy świadomie i celowo myli swobodę przedsiębiorczości ze swobodą świadczenia usług. ‒ Francja uważa, że firma delegująca pracowników musi być tam zarejestrowana, co jest oczywiście sprzeczne z ideą swobody świadczenia usług i delegowania pracowników do ich wykonywania w innych państwach UE. Inspekcje francuskie, szczególnie w ostatnim czasie, działają tak, jakby było to nielegalne. Szczególnie naganna jest praktyka powiadamia w takim przypadku kontrahentów firm delegujących pracowników. Przedsiębiorstwa francuskie dostają niejako ultimatum: albo doprowadzicie do tego, że kontrahent z Polski zarejestruje firmę we Francji, albo kończycie współpracę. W przeciwnym razie ryzykują odpowiedzialnością solidarną za zapłatę ewentualnych kar nałożonych na firmę z Polski. Natomiast jeśli polska firma ulegnie i zarejestruje spółkę we Francji, to niejako sygnalizuje w ten sposób, że inspektorzy, kwestionując legalność jej transgranicznego działania, mieli rację – relacjonuje dr Kiełbasa.
Problem naruszeń prawa UE we Francji jest najbardziej widoczny, ale oczywiście obecny jest także w innych krajach Unii. Jednym z przykładów jest sprawa niemieckich wiz Vander Elst. Nadal są one wymagane w Niemczech w przypadku delegowania obywateli państw trzecich legalnie zatrudnionych i zamieszkałych w UE, mimo że już w 2006 r. TSUE uznał je za sprzeczne ze swobodą świadczenia usług.
scenariusz iii. urząd niedziałający
Jak już wskazano na początku, uprawnienia EUP są raczej miękkie. Sam nie może przecież np. przeprowadzać kontroli, a jego działalność ogranicza się do wspierania i ewentualnie mediowania (a na pomoc i mediację poszczególne państwa muszą się zgodzić). Mimo to wydaje się, że scenariusz, w którym EUP nic nie może i nie działa, bo de facto nie ma zębów, jest najmniej prawdopodobny. Wiele bowiem wskazuje na to, że państwom członkowskim będzie zależeć, aby funkcjonował i miał znaczenie w praktyce.
‒ Jest wola polityczna, żeby ten urząd działał, choć niestety mamy obawę, że niekoniecznie będzie to takie działanie, jakiego byśmy sobie życzyli – podsumowuje Joanna Torbé.
Czy tak będzie? Wkrótce się okaże. ©℗
Cele, właściwość, zadania
EUP składa się z przedstawicieli państw członkowskich, Komisji Europejskiej, partnerów społecznych na szczeblu UE, Parlamentu Europejskiego oraz obserwatorów z innych państw i unijnych agencji. Jego siedziba mieści się w Bratysławie. Urząd jest właściwy w sprawach, do których stosuje się przepisy o mobilności pracowników: swobodnego przepływu pracowników i delegowania pracowników, koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz niektórych przepisów obowiązujących w sektorze transportu drogowego. W tych obszarach urząd ma zapewniać pomoc państwom członkowskim i KE w skutecznym stosowaniu i egzekwowaniu prawa unijnego.
Główne zadania EUP to:
• ułatwianie uzyskiwania informacji i koordynowanie sieci EURES;
• ułatwianie współpracy i wymiany informacji między państwami w celu spójnego, sprawnego i skutecznego stosowania i egzekwowania prawa UE;
• koordynowanie i wspieranie uzgodnionych i wspólnych inspekcji;
• przeprowadzanie analiz i dokonywanie oceny ryzyka z zakresu zagadnień dotyczących transgranicznej mobilności pracowników;
• pomaganie państwom członkowskim w budowaniu potencjału w zakresie skutecznego stosowania i egzekwowania prawa UE;
• wspieranie krajów członkowskich w przeciwdziałaniu pracy nierejestrowanej;
• prowadzenie mediacji w przypadku sporów między państwami członkowskimi dotyczących stosowania prawa UE.
