Cios w niezamożnych i ograniczony wpływ na emisje. Oto cena opłat za CO2 oczami Berlina

W aktualnym raporcie rząd Friedricha Merza nie pozostawia wprawdzie wątpliwości co do konieczności kontynuacji przemian, ale jasno stwierdza, że będą one wymagały zmian w codziennym życiu obywateli, a obawy o obniżenie jego jakości nie są bezzasadne. Narzędzia polityki klimatycznej – czytamy – „mogą nieść za sobą niechciane skutki” w zakresie dystrybucji bogactwa i wymagają aktywnych działań państwa, by utrzymać dla nich akceptację społeczną.

O tym, że coraz więcej obaw z tym związanych mają także Niemcy, świadczą przytaczane w raporcie wyniki sondaży. 55 proc. badanych postrzega transformację jako zagrożenie dla spójności społecznej, a wynik ten jest o ok. 10 punktów proc. wyższy niż przed kryzysem energetycznym. Prawie 60 proc. respondentów uważa obecny rozkład obciążeń związanych z transformacją za niesprawiedliwy, a niemal 40 – obawia się, że przemiany negatywnie odbiją się na poziomie dobrobytu i funkcjonowaniu gospodarki Niemiec.

Degresywny efekt ETS2

Szczególnie istotnymi problemami rozważanymi w raporcie są wpływ transformacji na rynek pracy, koszty mieszkaniowe oraz te związane z mobilnością. Zgodnie z przyjętymi w 2023 r. unijnymi przepisami dwa ostatnie obszary, tzn. sektory budynków i transportu, mają zostać objęte systemem uprawnień do emisji CO2. W przypadku Niemiec ETS2 zastąpi funkcjonujący już krajowy mechanizm opłat.

Przedstawione w niemieckim raporcie analizy wskazują wprost, że największe – w relacji do dochodów – obciążenia związane z ceną CO2 dla tych sektorów dotyczą gospodarstw domowych w najniższym decylu (dolne 10 proc., z punktu widzenia dochodów – red.), które emitują o połowę mniej gazu niż gospodarstwa z najwyższego decyla. Różnica jest nawet większa w sektorze transportu. W tej dziedzinie dwa dolne decyle generują przeciętnie ok. jednej trzeciej CO2, za które odpowiadają ich odpowiednicy z najbogatszych 20 proc. gospodarstw. Mimo to, ponad 13-procentowy udział wydatków na energię w budżetach domowych uboższych gospodarstw odpowiada ponad 2,5-krotnie mniejszemu obciążeniu najzamożniejszych odbiorców.

Tym samym, co powtórzono w dokumencie wielokrotnie, należy się spodziewać, że opłaty za emisje z budynków i transportu będą miały „efekt degresywny”, grożąc powiększeniem istniejących nierówności dochodowych, ubóstwa energetycznego czy wykluczenia transportowego.

Ograniczony efekt klimatyczny

Niejednoznaczna, w optyce raportu, jest też skuteczność rynku emisji w sektorach ETS2 z punktu widzenia klimatu. Jak czytamy, najmocniej obciążeni opłatami za energię i, tym samym, potencjalnym podniesieniem jej kosztów, mają „zdecydowanie mniejszy potencjał do oszczędzania niż inne grupy dochodowe”. Kolejną lukę stanowią najemcy mieszkań, którzy nie mają bezpośredniego wpływu na standard efektywności energetycznej zamieszkiwanego budynku czy stosowaną w nim technologię grzewczą. Możliwości ograniczenia kosztów są ponadto dla gospodarstw o niskich i średnich dochodach w istotnym stopniu powiązane z czynnikami od nich niezależnymi: dostępnością instrumentów wsparcia oraz efektywnego energetycznie zasobu mieszkaniowego.

Z kolei bogatsze grupy nie tylko mniej odczują koszty emisji w portfelach – co część z nich może prowadzić do decyzji, by po prostu płacić wyższe ceny, nie zmieniając „penalizowanych” przez system nawyków – lecz także, jeśli zechcą, mogą łatwiej się uwolnić od obciążeń. Wniosek z raportu: „cena CO2 będzie miała tylko ograniczony efekt na ukształtowanie się pożądanych zachowań”.

Zielony deal dla świata pracy

Transformacja, odmalowana przez rząd Merza, nie jawi się różowo także z punktu widzenia zatrudnionych we wrażliwych na przemiany sektorach gospodarki, na czele z wysokoemisyjnym przemysłem, które obciąża pierwszy unijny system opłat. Optymistyczny scenariusz, w którym na miejsce „zwijanych” branż, pojawiają się nowe miejsca pracy np. w zielonym przemyśle nie jest już postrzegany jako tak pewny, jak w dawniejszych dokumentach strategicznych. „Trzeba zauważyć, że pomiędzy wiodącymi gospodarkami rozpoczęła się rywalizacja o przyciąganie kluczowych dla przyszłości sektorów oraz związanego z nim potencjału zatrudnienia” – zaakcentowano.

Wyzwaniem dla tracących pracę może być też utrzymanie wcześniejszego standardu wynagrodzeń czy stabilności zatrudnienia, przyznając w dużej mierze rację zaniepokojonej zmianami lub sceptycznie do nich nastawionej części załóg. Niemiecki raport przywołuje tu m.in. prognozy OECD, z których wynika, że pracownicy upadających zakładów w wysokoemisyjnych gałęziach przemysłu w perspektywie 6-letniej muszą liczyć się z przeciętnie o ponad 1/3 niższymi zarobkami. Transformacji, jak czytamy za OECD, towarzyszyć będzie znaczący wzrost zapotrzebowania na pracę pracowników nisko wykwalifikowanych, którzy cieszyć się będą niższą niż przeciętna jakością zatrudnienia. Wzmocniony w tym procesie może zostać także schyłkowy trend dotyczący roli związków zawodowych i układów zbiorowych między pracodawcami a zorganizowanymi pracownikami w określaniu warunków zatrudnienia w przemyśle.

Dlatego utrzymywanie miejsc pracy poprzez dekarbonizację procesów technologicznych w tradycyjnych sektorach prezentuje się w raporcie jako scenariusz bardziej pożądany. Ale jednocześnie jego autorzy przyznają wprost, że w pewnych tradycyjnych sektorach, na czele z motoryzacją, utrata miejsc pracy będzie i tak nieuchronna – ze względu na niższą pracochłonność procesów produkcyjnych, skrócenie łańcuchów dostaw, wreszcie: problemy z konkurencyjnością. Głównym czynnikiem ryzyka dla tej ostatniej jest pojawianie się luk technologicznych, gdy branże już ponoszą koszty emisji towarzyszących dotychczasowym metodom produkcji, ale zielone alternatywy (np. niskoemisyjny wodór) albo nie są dostępne, albo dają nadzieję na zmniejszenie obciążeń.

ETS, czyli nietykalny rdzeń niemieckiej polityki

W dokumencie zaznaczono, że pożądane jest, aby świadczenia rekompensujące niesprawiedliwe obciążenia były stosowane dopiero w ostateczności. Mimo to końcowe rekomendacje raportu sprowadzają się w dużej mierze do prowadzenia aktywnej polityki społecznej oraz odpowiedniego zaprojektowania towarzyszących opłatom za CO2 programów wsparcia inwestycji.

– Niemiecki raport niezwykle szczerze opisuje problemy ETS2. Na poziomie opisu wskazuje kluczowe problemy: regresywny charakter cen CO₂, ryzyko wzrostu ubóstwa energetycznego, napięcia na rynku mieszkań, ograniczony dostęp uboższych gospodarstw do pomp ciepła czy aut elektrycznych, a także koszty społeczne transformacji na rynku pracy. To jest momentami podręcznikowy przykład, dlaczego „czysty” rynek emisji w budynkach i transporcie może nie działać tak elegancko, jak w wyobraźni ekonomistów. Natomiast wnioski polityczne są już dużo bardziej zachowawcze – komentuje Robert Jeszke, wicedyrektor Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego ds. zarządzania emisjami. Tymczasem, zdaniem naszego rozmówcy, diagnoza przedstawiona w niemieckim dokumencie mogłaby poprowadzić autorów znacznie dalej, np. do zakwestionowania, czy jednolita europejska cena emisji w sektorach ETS2 jest równie uzasadniona, co w przypadku elektroenergetyki czy wielkiego przemysłu, a przynajmniej, czy powinna stanowić „centrum polityki”, czy tylko „jeden z elementów szerszego, bardziej zniuansowanego zestawu narzędzi”.

– ETS2 pozostaje nietykalnym „kręgosłupem”, a odpowiedzią ma być głównie wzmocnienie państwa dobrobytu: więcej redystrybucji z przychodów z CO2, mocniejsze wykorzystanie Społecznego Funduszu Klimatycznego, programy inwestycyjne i osłonowe. Innymi słowy, Niemcy nie chcą korygować za bardzo samego narzędzia, tylko dokładają wokół niego szerokie wsparcie socjalno-inwestycyjne. To dobrze pokazuje sposób myślenia w Berlinie – i silną obawę, że otwarcie dyskusji o architekturze ETS2 skończy się renacjonalizacją i rozmyciem ambicji na poziomie UE – ocenia Jeszke. Podejście to – uważa – tworzy kolejny wymiar nierówności, ponieważ „Niemcy mają znacznie większy fiskalny i instytucjonalny bufor, żeby kompensować koszty”. – Dlatego u nas pytanie brzmi nie tylko „jak łagodzić skutki ETS2”, lecz także „jak zmienić parametry samego systemu, żeby był politycznie i społecznie do udźwignięcia” – wyjaśnia ekspert.

Dekarbonizacja, która stoi na głowie

– Niemiecki raport jasno wykazuje, że ubodzy mają niższy udział w emisjach tam, gdzie są za to wprost odpowiedzialni (transport, mieszkalnictwo), a mimo to ETS2 dotknie ich mocniej. To sedno problemu, który sprawia, że ten system „stoi na głowie”. Będzie uderzał w ubogich, a w Europie Środkowo-Wschodniej to już bardzo mocno – komentuje Bartłomiej Orzeł, były pełnomocnik rządu ds. programu „Czyste powietrze”, obecnie ekspert europejskiego ośrodka Project Tempo.

Wątpliwości – jak podkreśla – dotyczą też drugiej strony medalu, czyli tego, na ile skutecznie opłaty za CO2 zmobilizują zamożniejsze gospodarstwa domowe, które dysponują poduszką finansową pozwalającą na sfinansowanie transformacji. – To bogaci powinni finansować tę transformację ubogim, a istnieje zagrożenie, że od pewnego momentu to ubodzy będą wpłacać do systemu, by potem część środków odbierać z powrotem przez Społeczny Fundusz Klimatyczny, żeby ich to za bardzo nie uderzyło. Żeby ograniczyć ten efekt, potrzebne byłyby mocniejsze mechanizmy redystrybucji, np. windfall tax (podatek od ponadnormatywnych zysków – DGP) czy skierowanie na programy inwestycyjne przychodów państwa z VAT na dobra luksusowe – uważa Orzeł. Rozwiązaniem wartym rozważenia byłaby też, według niego, emisja obligacji termomodernizacyjnych. – Zamożni na nich zarobią, a ubodzy dostaną tanie finansowanie i dotacje na inwestycje – argumentuje ekspert. ©℗