– Dotychczasowy mechanizm subwencji już się wyczerpał i potrzebne jest nowe rozwiązanie – mówi Michał Łyszczarz, autor komentarza do ustawy o systemie oświaty, ekspert z zakresu prawa oświatowego i samorządu terytorialnego.
/>
Na finansowanie oświaty samorządy wydają pieniądze z otrzymywanej z budżetu centralnego subwencji ogólnej oraz środki własne pochodzące, m.in. z podatków i opłat lokalnych. Przy czym środki z subwencji są przeznaczane na finansowanie szkół samorządowych, natomiast placówki niesamorządowe mogą ze strony samorządu liczyć na dotacje. Oczywiście z prawnego punktu widzenia sprawa jest zdecydowanie bardziej złożona. Środki przeznaczone wprost na funkcjonowanie szkół to jedynie część pieniędzy należnych samorządom, natomiast nie ma przeciwwskazań, aby przeznaczały one na oświatę wspomniane środki własne, a z reguły jest to konieczne z uwagi na ponoszone koszty jej funkcjonowania. O samorządowych finansach traktuje przede wszystkim ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, która określa zasady przyznawania środków dla samorządów w ramach poszczególnych części subwencji. Z kolei dotacje szkół i przedszkoli samorząd wypłaca na podstawie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Z bardzo prostej przyczyny, ponieważ nie wystarcza na pokrycie kosztów funkcjonowania szkół, przedszkoli i pozostałych placówek oświatowych. Co więcej, udział subwencji w wydatkach na oświatę systematycznie spada, i to pomimo faktu, że właściwie z roku na rok jest ona wyższa. Po prostu wydatki rosną szybciej. Przyczyn takiego stanu rzeczy jest wiele. Jedną z nich jest inflacja, która bezpośrednio wpłynęła na wzrost płacy minimalnej, co w sposób szczególny dotyczy sektora oświaty, ponieważ właśnie tam wielu pracowników, zwłaszcza administracji i obsługi otrzymuje minimalne wynagrodzenie, więc każda jego ustawowa podwyżka to wręcz skokowy wzrost wydatków samorządów, zwłaszcza tych, w których pracowników obsługi jest wielu. Przy dużej liczbie jednostek oświatowych to nawet kilka tysięcy osób. Do tego można dodać podwyżki pensji dla nauczycieli, jednak należy tu zauważyć, że wynikają one często z faktu, iż wynagrodzenie nauczycieli też nie nadąża za płacą minimalną.
Takie stwierdzenie jest uproszczeniem. Możemy mówić wyłącznie o pewnej średniej, jednak na stronie internetowej Najwyższej Izby Kontroli dostępna jest analiza, która wykazuje wprost, że reforma oświatowa została w części sfinansowana przez samorząd. Mowa oczywiście o reformie likwidującej gimnazja i powracającej do ośmioklasowej szkoły podstawowej. Analiza ta jest warta uwagi, ponieważ wynika z niej, choćby fakt, że nie doszacowano kosztów reformy oświatowej, ponieważ założono, iż przykładowo samorządy poczynią oszczędności z tytułu dowozu uczniów do szkół, podczas gry w praktyce wydatki te wzrosły. Wszystko to razem powodowało, że według Najwyższej Izby Kontroli subwencja oświatowa, z której miały być sfinansowane zmiany związane z reformą oświaty, wzrosła o 6 proc, a wydatki samorządów na szkoły powiększyły się o 12 proc. W efekcie również według NIK w latach 2014-2017 udział środków subwencji w wydatkach oświatowych spadł z 63 proc. do 60 proc. To dane sprzed kilku lat i można założyć, że w tym czasie tendencja ta się nie odwróciła, więc faktycznie udział subwencji zbliża się średnio do 50 proc. Rzecz jasna, poziomy te będą różne w zależności od danego samorządu i jego zamożności.
Pokrywać wydatki ze środków własnych i to właśnie robią samorządy. Zawsze były gminy, które wydawały na oświatę znacznie więcej, bo po prostu było je na to stać i mogły sobie pozwolić na dodatkowe wydatki, które z punktu widzenia samorządu są uzasadnione. A są, ponieważ oświatę po prostu widać. Każdy samorządowy wyborca zwróci uwagę na to, co mówi jego dziecko po przyjściu ze szkoły, jak on sam się czuje na wywiadówce w szkolnych murach, czy jego pociecha ma zajęcia dodatkowe rozwijające zainteresowania, czy ma basen w rozsądnej cenie itd. To wszystko ma znaczenie dla samorządowców i obowiązuje tu prosta zasada, jeżeli raz daliśmy coś więcej, np. stypendia, świadczenia pomocy materialnej czy zajęcia dodatkowe, to zrezygnować z tego jest bardzo ciężko. Co więcej, niemal natychmiast wywołuje to w naszej socialmedialnej rzeczywistości lawinę negatywnych komentarzy uderzających w samorząd. Jest to jednocześnie jeden z wielu powodów, dla których subwencja nigdy nie będzie odpowiadać rzeczywistym wydatkom na oświatę. Samorządowcy zawsze będą chcieli dać mieszkańcom coś więcej niż tylko wymaganą przepisami szkołę i trudno to ocenić inaczej niż pozytywnie.
Oczywiście. Problem w tym, że potrzebne są zmiany systemowe. Przede wszystkim należy się zastanowić, czy dotychczasowy mechanizm subwencji już po prostu się nie wyczerpał i czy nie jest potrzebne nowe rozwiązanie. W mojej ocenie mamy obecnie w oświacie do czynienia z sytuacją dziwaczną i to pod wieloma względami. Prowadzenie szkół, przedszkoli i pozostałych placówek oświatowych jest zadaniem własnym samorządu, więc to samorząd powinien mieć największy wpływ na to, jak szkolnictwo w danej gminie czy powiecie ma wyglądać. Tymczasem jest tak, że bez faktycznej zgody kuratora, która w przepisach jest nazywana "pozytywną opinią", samorząd nie tylko nie zlikwiduje szkoły, ale nawet nie jest w stanie jej przekształcić, zmniejszając przykładowo liczbę klas. Do tego samorząd nie ma wpływu na wynagrodzenie zasadnicze nauczycieli czy pracowników niepedagogicznych, bo to jest ustalane przez ministrów, a jak wcześniej wspomniałem, ostatnio w znacznej mierze jest ono kształtowane przez przepisy dotyczące płacy minimalnej.
Jeżeli oświata jest zadaniem własnym samorządu, to wpływ kuratora powinien być mniejszy. Nie może on blokować przekształceń samorządowych szkół, co w praktyce się dziś zdarza. Samorząd powinien mieć większy wpływ na to, jak oświata ma być zorganizowana, bowiem obecne regulacje są kazuistyczne, określają wyraźne sposoby postępowania w każdym przypadku. Przykładem może być dowożenie uczniów. Ustawa określa wyraźnie odległości z domu do szkoły, których przekroczenie wymaga zorganizowania transportu. Jedna regulacja ta nie uwzględnia w żaden sposób warunków lokalnych w danej gminie i faktu, że ustawowe trzy kilometry w górach to nie to samo, co innym regionie. Do tego absolutnie kuriozalne przepisy dotyczące arkuszy organizacji placówki. Są to dokumenty, które w uproszczeniu można nazwać planami działania szkoły, określające liczbę nauczycieli, pracowników administracji i obsługi, grup itd. Istniejące przepisy i orzecznictwo mówią, że organ prowadzący nie może wydawać żadnych wytycznych do tych dokumentów, które bezpośrednio wpływają na zatrudnienie w danej szkole. Przykładowo nie może on wskazać, że na szkołę do 100 uczniów przypada połowa etatu sprzątaczki, ponieważ to organ prowadzący zatwierdza ten arkusz i płaci za utrzymanie szkoły. Taka sytuacja powoduje, że w praktyce urzędy bardzo często całkowicie nieformalnie uzgadniają treść arkusza z dyrektorami, bo i tak musi on odpowiadać możliwościom finansowym samorządu, więc dyrektor nie może zatrudnić pracowników wyłącznie według swojego uznania. Z tej fikcji należałoby zrezygnować i faktycznie wskazać, że to organ prowadzący ma największy wpływ na zatrudnienie w szkołach. Jeżeli jednak samorządy chcą w jak największym stopniu decydować o kształcie szkoły, bez oglądania się na kuratoria, które w mojej ocenie powinny tylko badać, czy jest realizowana podstawa programowa, to w tym miejscu pojawia się bardzo ważne pytanie: czy finansowanie szkolnictwa nie powinno zależeć nawet w większym stopniu od środków własnych samorządu?
Tam gdzie zwykle, czyli między młotem a kowadłem. Z jednej strony mają zagwarantować odpowiednią jakość kształcenia i zadowolenie mieszkańców gminy, a z drugiej muszą szukać oszczędności w prowadzonych przez siebie placówkach, bo możliwości finansowe samorządu nie są z gumy. Do tego dochodzi wyjątkowo nieatrakcyjna pensja na tym stanowisku. Jedynym, bowiem składnikiem wynagrodzenia, który uzyskuje dyrektor z tytułu pełnienia swoich obowiązków jest dodatek funkcyjny. Nie są to wielkie pieniądze i to do tego stopnia, że przykładowo nauczyciele, którzy nie sprawują funkcji dyrektora, ale mają dużo godzin ponadwymiarowych, mogą zarobić miesięcznie więcej, niż ich przełożony i to, wraz z odpowiedzialnością związaną z wykonywaniem pracy dyrektora powoduje, że chętnych do tej funkcji brakuje, a same konkursy stają się dziś fikcją. Bardzo często to samorządy starają się aktywnie pozyskać kandydata, a sam konkurs na dyrektora jest tylko umowny, bo wiadomo, że wybrany musi zostać jedyny chętny, gdyż w przeciwnym razie szkoła nie będzie miała dyrektora.
