Grupa radnych naszej gminy ma obawy o sposób postępowania wójta, a raczej jego zaniechania odnośnie likwidacji szkoły publicznej. W placówce nie ma uczniów, a ponoszone są koszty na wynagrodzenia nauczycieli i utrzymanie budynku. Czy wójt narusza dyscyplinę finansów publicznych, czy wydatki mają podstawę prawną?
Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zawiera zamknięty katalog czynów traktowanych jako naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W opisanym przypadku działanie (czy, jak wolą radni, zaniechanie) wójta trudno uznać za któryś z nich. Nie można też tu zastosować art. 11 ust. 1 ww. ustawy, z którego wynika, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.
Kluczowe jest bowiem istnienie tytułu prawnego do poniesienia wydatku. Upoważnienie to zaś musi wynikać z przepisu materialno-prawnego, co podkreślono w aktualnym do dziś wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2010 r. (sygn. akt V SA/Wa 739/10). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Postanowiono w nim, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków.

Podstawą jest plan finansowy

Warto w tym miejscu przypomnieć, że nieposiadające osobowości prawnej jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, jakimi są np. szkoły, pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek albo budżetu państwa albo JST. Podstawą gospodarki finansowej takiej jednostki jest plan dochodów i wydatków, zwany planem finansowym. Jest on w istocie częścią budżetu gminnego, który, jak wiadomo, przyjmuje uchwałą organ stanowiący JST. W opisanym przypadku jest on wyznacznikiem wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia nauczycieli czy koszty utrzymania budynków szkolnych.
Wójt nie zadbał o remont szkoły, zapłaci za kontrolę
Wójt nie zadbał o remont szkoły, zapłaci za kontrolę

Zobacz również
Dlatego w opisanym przypadku nie sposób przyjąć, że doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych w odniesieniu do postępowania wójta gminy, do którego zadań należy m.in. wykonywanie budżetu, bo formalno-prawnie jednostka budżetowa przecież funkcjonuje.

Szczególna staranność

Jednak brak negatywnych konsekwencji na płaszczyźnie dyscypliny finansów publicznych nie oznacza, że postępowanie wójta jest uzasadnione, w szczególności wówczas, gdy istnieją mechanizmy prawne, które mogą ograniczyć koszty budżetu gminnego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Wynika z niego, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań.
Jest to co prawda norma prawna o dużym stopniu ogólności, jednak powinna być ona brana pod uwagę przez jednostki samorządu terytorialnego przy wydatkowanie środków publicznych. Z kolei z art. 50 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu, zgodnie z przeznaczeniem mienia i w celu jego ochrony. Konkretyzacji tych zasad można upatrywać w art. 89 prawa oświatowego, gdzie przewidziano mechanizm likwidacji szkoły publicznej, w który to proces zaangażowane muszą być oba organy gminy; zasadniczo rada gminy, a wykonawczo – wójt gminy. W ust. 1 postanowiono, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14–18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest jednak obowiązany zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły – co najmniej na sześć miesięcy przed terminem likwidacji – rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich samych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Z kolei, z ust. 3 – do którego odsyła ww. norma wynika m.in., że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez JST może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej– ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Nie sama ekonomia się liczy

Jednak występowanie samego czynnika ekonomicznego – jako uzasadnienia do likwidacji placówki – może okazać się niewystarczające, by otrzymać pozytywną opinię od kuratora oświaty. Na ten aspekt zwrócił uwagę m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1050/18). Stwierdził on, że „przywołane przez stronę argumenty ekonomiczne nie mogą stanowić zasadniczej przyczyny likwidacji szkoły (…). Nie mogą też być jedynym argumentem decydującym o likwidacji szkoły, w sytuacji gdy inne argumenty przemawiają za jej utrzymaniem”.
Logiczną konsekwencją likwidacji szkoły jest zaś ustanie podstawy do wydatkowania środków budżetowych na jej funkcjonowanie, co ma uzasadnienie – w stosunku do wynagrodzenia nauczycieli – w art. 20 ww. karty nauczyciela (ustanie stosunku pracy). Wynika z niego, że dyrektor szkoły w razie całkowitej likwidacji placówki rozwiązuje z nauczycielem stosunek pracy. A w przypadku częściowej likwidacji lub innych zmian organizacyjnych powodujących zmniejszenie liczby oddziałów czy planu nauczania uniemożliwiających dalsze zatrudnianie nauczyciela w pełnym wymiarze zajęć, rozwiązuje z nim stosunek pracy lub przenosi go w stan nieczynny na wniosek samego nauczyciela.
Z tych regulacji wynika, że decyzje w sprawie likwidacji szkoły podejmuje organ prowadzący, a status taki – zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego – posiada rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. W stosunku do samorządu gminnego uzupełnieniem tego przepisu jest art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących – tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.
Tak więc decyzję w sprawie likwidacji szkoły finalnie podejmuje uchwałą organ stanowiący JST. Aktywność wójta może zaś dotyczyć przygotowania projektu uchwały, najpierw intencyjnej o zamiarze likwidacji, a następnie właściwej o likwidacji danej placówki. Uzasadnienie tych aktów prawnych powinno być wszechstronne, bowiem motywy ich podjęcia będą miały istotne znaczenie w pomyślnym zakończeniu procedury likwidacji szkoły.
Podstawa prawna
Art. 11 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440).
Art. 44 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869).
Art. 20 i 29 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 967 ze zm.).
Art. 50 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.).
Art. 89 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.).