Subskrybuj nas na Youtube
Nie jest niczym nadzwyczajnym, że pracodawcą pracownika jest jednostka organizacyjna, a czynności z zakresu prawa pracy wykonuje osoba lub organ nią zarządzający. Jednak w przypadku dyrektora szkoły sytuacja jest szczególna. Bo choć pracodawcą jest placówka, to czynności z zakresu prawa pracy wykonuje wójt, czyli podmiot spoza tej jednostki. Zasada ta w praktyce może powodować konflikty na linii samorząd – dyrektor szkoły. A przepisy nie określają ściśle granicy ingerencji wójta w kompetencje szefa placówki oświatowej. Zdaniem ekspertów władza samorządu nad kierującym placówką nie jest absolutna. Warto więc określić jej zakres.
Regulacja, zgodnie z którą to wójt wykonuje czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły, stosunkowo niedawno znalazła się w przepisach prawa oświatowego. Pierwotnie została ona wprowadzona do ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1934) nowelizacją, która weszła w życie 1 września 2016 r. Powtórzona zaś została w art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.; dalej: u.p.o.).
– Biorąc pod uwagę szczególną rolę, jaką pełni w strukturze szkoły jej dyrektor, dobrze, że w prawie oświatowym określono wprost podmiot odpowiedzialny za podejmowanie w stosunku do niego decyzji w sferze prawa pracy – wskazuje Bartosz Góra, radca prawny prowadzący własną kancelarię w Dębicy.
Czym są jednak czynności z zakresu prawa pracy? Nie ma żadnej regulacji, która definiowałaby to pojęcie. Zdaniem dr Magdaleny Zwolińskiej, adwokata, partnera w kancelarii NGL Wiater, są to wszelkie czynności dotyczące zatrudnienia dyrektora szkoły. Chodzi zarówno o oświadczenia woli kształtujące treść łączącego strony stosunku pracy (np. zawarcie lub wypowiedzenie umowy o pracę, wypowiedzenie warunków pracy i płacy), jak i działania prawne, czyli wszelkie działania niebędące oświadczeniami woli w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz mające doniosłość prawną, tzn. wywołujące jakiś skutek prawny (np. udzielenie i odwołanie z urlopu wypoczynkowego, przyznanie urlopu okolicznościowego, wystawienie świadectwa pracy, przeniesienie pracownika do innej pracy, przyznanie nagrody, zastosowanie wobec niego kary porządkowej).
Z kolei dr Patryk Kuzior, wykładowca na Akademii WSB, ekspert z zakresu prawa oświatowego, wskazuje, że sytuacja dyrektora szkoły jako pracownika jest specyficzna dlatego, iż jest on zatrudniony w zakładzie pracy, którego jednocześnie jest kierownikiem. – Rodzi to problemy natury formalnej, gdyż z jednej strony jednym z elementów stosunku pracy jest podporządkowanie kierownictwu pracodawcy, z drugiej strony dyrektor nie może dokonywać czynności prawnych dwustronnych z samym sobą – twierdzi prawnik.
Znane są przypadki, że szef placówki wobec samego siebie wykonywał czynności z zakresu prawa pracy. Świadczy o tym wyrok Sądu Rejonowego w Suwałkach z 26 stycznia 2018 r. (sygn. akt IV P 76/17). Dotyczy on dyrektorki przedszkola, która złożyła samej sobie jako nauczycielowi oświadczenie o rozwiązaniu stosunku pracy przy zachowaniu trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. W tym przypadku nie chodziło jednak o brak wiedzy, ale o próbę wyłudzenia odprawy pieniężnej. Sąd oddalił roszczenie dyrektorki o wypłatę tego świadczenia.
Ważne determinanty
To, jakie czynności może wykonywać wójt wobec dyrektora szkoły, w znacznym stopniu jest determinowane przez specyfikę tej jednostki organizacyjnej.
Po pierwsze, szkoła nie ma osobowości prawnej. Oznacza to, że dyrektor nie może we własnym imieniu występować w stosunkach cywilnoprawnych (m.in. kontraktowych czy własnościowych). Powoduje to ograniczenie jego autonomii i większe podporządkowanie organowi prowadzącemu (czyli wójtowi).
Po drugie, szkoła jest jednostką budżetową. To oznacza znaczne ograniczenie szefa placówki w zakresie gospodarki finansowej. Może on w zasadzie tylko wykonywać plan finansowy, a przy tym wysokość planowanych wydatków nie zależy od jego decyzji.
Po trzecie, organ prowadzący odpowiada za działalność szkoły (art. 10 ust. 1 u.p.o.). Do zadań organu prowadzącego szkołę należy w szczególności:
- zapewnienie warunków działania szkoły;
- zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;
- wykonywanie remontów;
- zapewnienie obsługi administracyjnej;
- wyposażenie szkoły w pomoce dydaktyczne i sprzęt.
Oznacza to wprawdzie zmniejszenie samodzielności dyrektora, ale jednocześnie powoduje osłabienie jego odpowiedzialności.
Po czwarte wreszcie, wójt jest zwierzchnikiem służbowym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, czyli też dyrektorów szkół, mimo iż ci formalnie nie są pracownikami samorządowymi. Tak wynika z art. 33 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.).
Wskazane aspekty wyznaczają status dyrektora szkoły, a więc zakres zadań, praw i obowiązków. Na pewno ma on mniej swobody działania niż kierownicy innych jednostek organizacyjnych, np. prezesi spółek komunalnych. Jest on bowiem ściślej podporządkowany organowi założycielskiemu.
Wójt nie jest pracodawcą
– Uprawnienie wójta wynikające z art. 10 ust. 1 pkt 6 u.p.o. nie jest równoznaczne z posiadaniem przez organ prowadzący statusu pracodawcy względem dyrektora – zauważa dr Patryk Kuzior. Organ prowadzący jest w pewnym sensie zastępczym kierownikiem zakładu pracy. W tym duchu wypowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 24 listopada 1999 r. (sygn. akt II SA 1735/99) stwierdził, że zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych przez wójta w żadnym razie nie oznacza, że organ samorządowy przez powołanie dyrektora szkoły uzyskuje względem niego kompetencje w zakresie, w jakim przepisy prawa pracy upoważniają pracodawcę do kierowania pracą podporządkowanych mu pracowników. Sąd wyraźnie podkreślił, że dyrektor szkoły jest pracownikiem szkoły, a nie wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Czyli szkoła jako jednostka organizacyjna zatrudniająca pracowników jest jego pracodawcą (art. 3 kodeksu pracy). Dyrektor zatem zajmuje najwyższą pozycję w strukturze organizacyjnej szkoły i z tego względu jego pracownicze podporządkowanie ma inną treść niż podporządkowanie pozostałych pracowników. Nie ma nad sobą bezpośredniego przełożonego kierującego jego pracą. W tę rolę nie wchodzi wójt, ponieważ przepisy prawa wyposażają go tylko w niektóre kompetencje pracodawcy względem dyrektora szkoły (np. powierzenie stanowiska i odwołanie z tego stanowiska). [ramka]
Kompetencje organu prowadzącego
Wójt w stosunku do dyrektora szkoły:
• wymierza kary porządkowe,
• udziela urlopu bezpłatnego,
• udziela urlopu dla poratowania zdrowia,
• podpisuje delegacje służbowe,
• wydaje doraźne zalecenia związane z prowadzeniem przez dyrektora szkoły spraw finansowych i administracyjnych,
• prowadzi akta osobowe,
• określa wysokość wynagrodzenia i dodatków, zgodnie z regulaminem wynagradzania uchwalonym przez organ uchwałodawczy,
• podpisuje inne dokumenty kadrowe (np. zgłoszenia i sprawozdania do ZUS, urzędu skarbowego i inne).
Jakie więc kompetencje przysługują wójtowi w stosunku do dyrektora szkoły? – Zakres umocowania organu prowadzącego obejmuje szeroki katalog spraw, m.in. ustalanie wynagrodzenia, przyznawanie określonych świadczeń, udzielanie urlopów i zwolnień od pracy, wydawanie poleceń odbycia podróży służbowej (delegowanie), nagradzanie i nakładanie kar porządkowych – wylicza dr Patryk Kuzior. W praktyce, z powodu braku ustawowej definicji „czynności z zakresu prawa pracy”, mogą wystąpić problemy. Dodatkowe wątpliwości mogą wynikać z tego, że w regulacji u.p.o. zakres kompetencji wójta wobec szefa placówki też nie został ustalony w sposób zupełny.
Z art. 63 ust. 1 u.p.o. wynika, że stanowisko dyrektora powierza organ prowadzący szkołę. Należy jednak podkreślić, że powierzenie stanowiska nie jest aktem nawiązania stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły, niezależnie od tego, czy funkcję tę przyznaje się nauczycielowi zatrudnionemu w danej szkole czy też niepozostającemu uprzednio w stosunku pracy z tą szkołą. Stanowisko dyrektora wyznacza się bowiem nauczycielowi, czyli osobie już zatrudnionej w takim charakterze. Wójt odwołuje też z tego stanowiska. Przesłanki zwolnienia z tej funkcji określa art. 66 ust. 1 u.p.o.
Polecenia służbowe wykluczone
Dyrektor szkoły, będąc jednocześnie nauczycielem, podpada pod pragmatykę tego zawodu. To z kolei oznacza, że nie ma statusu pracownika samorządowego. A skoro dyrektor podlega pod ustawę z 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 967; dalej: KN), to powoduje to następny skutek. Odmiennie niż inni kierownicy jednostek organizacyjnych nie jest zobowiązany do wykonywania poleceń służbowych wójta, o których mowa w art. 25 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1260).
W tym kontekście warto przypomnieć, że od 1 stycznia 2018 r. szefowie placówek mogą korzystać z urlopu wypoczynkowego przez cały rok, a nie, jak dotychczas, podczas ferii szkolnych. Terminy wypoczynku określone są w planie urlopów, który zatwierdza wójt. Pisaliśmy już o tym, czy organ prowadzący może kontrolować czas pracy dyrektorów, gdy ci pracują w wakacje („Wakacje w szkołach poza ewidencją czasu pracy. Przynajmniej teoretycznie”, tygodnik Kadry i Płace z 16 sierpnia 2018 r. – DGP nr 158). Przypomnijmy, że w tym okresie nie są prowadzone zajęcia, więc czas pracy nie jest ewidencjonowany. Stąd pojawiające się pytania, jak organ prowadzący ma wykazać, że faktycznie dyrektor szkoły był w czasie ferii w pracy, w jakich dniach i przez ile godzin. Czy organ prowadzący może wprowadzić listę obecności? Albo w inny sposób kontrolować dyrektora szkoły? W odpowiedzi na te wątpliwości trzeba wskazać, że uznaje się, iż sam fakt wprowadzenia przez ustawodawcę planu urlopów dla dyrektorów szkół i konieczność jego ustalenia nie oznaczają jeszcze prawa organu prowadzącego do kontroli, czy dyrektor przebywa w placówce. Funkcja dyrektora obejmuje również wykonywanie czynności poza budynkiem szkoły i to sam dyrektor określa czas niezbędny do wykonania swoich funkcji. Przepisy KN nie przewidują prowadzenia pełnej ewidencji czasu pracy.
Urlop na żądanie
Skoro dyrektorzy od 1 stycznia 2018 r. korzystają z urlopu wypoczynkowego na takich samych zasadach, jak nauczyciele szkół nieferyjnych, to mogą również korzystać z prawa do urlopu na żądanie. Poza planem urlopów powinny więc znaleźć się cztery dni, które dyrektor będzie mógł wykorzystać bez wcześniejszego uzgodnienia z organem prowadzącym. Należy jednak pamiętać, że dyrektor szkoły, który jest odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie szkoły, powinien ze szczególną ostrożnością korzystać z tego uprawnienia. Od 1 stycznia 2018 r. w KN wprost uregulowano możliwość przesunięcia zaplanowanego urlopu, gdy wystąpią szczególne okoliczności, do których zaliczamy: czasową niezdolność do pracy wskutek choroby, odosobnienie w związku z chorobą zakaźną, urlop macierzyński, urlop dla poratowania zdrowia, powołanie na ćwiczenia wojskowe lub przeszkolenie wojskowe albo stawienie się do pełnienia terytorialnej służby wojskowej. Należy dodać, że dyrektor szkoły, tak jak było dotychczas, informuje organ prowadzący na piśmie (np. we wniosku o urlop wypoczynkowy) o tym, kto pod jego nieobecność w szkole odpowiada za pracę administracji i sprawuje nadzór nad majątkiem szkoły.
Problem delegacji
Kolejny problem to podpisywanie delegacji dyrektorowi szkoły. W literaturze wskazuje się, że nie może to wiązać się z ograniczeniami i wprowadzaniem trybu zatwierdzania delegacji przez wójta (A. Pery, „Status dyrektora szkoły poradnik dla samorządów i dyrektorów szkół”, Warszawa 2012, dostęp: www.ore.edu.pl). Dyrektor sam organizuje pracę szkoły, planuje swój czas pracy i decyduje, co jest potrzebne, by swoje obowiązki wykonywać jak najlepiej. Wskazuje się, że jedynym ograniczeniem w przypadku delegacji służbowych dla dyrektora mogą być środki w planie finansowym szkoły, a nie decyzja wójta. W praktyce działania samorządu wydawane są zarządzenia, które regulują procedurę zatwierdzania delegacji służbowych dla dyrektora szkoły. Brak jest jednak podstaw prawnych do wydawania takich aktów, tym bardziej że dyrektorzy szkół nie są pracownikami wójta. Zarządzenie jest aktem prawa wewnętrznego i dotyczy urzędu oraz jego pracowników. Dyrektorzy szkół nie są zaś pracownikami urzędu gminy.
