Ocena jakości kształcenia na uczelniach będzie zależeć od ministra. Takie rozwiązanie to pierwszy krok do nadużyć - mówi Piotr Brzozowski, prawnik, szef Kancelarii Civitas et Ius.
Rząd chce, aby minister nauki i szkolnictwa wyższego nie był związany opinią Polskiej Komisji Akredytacyjnej (PKA) w sprawie zawieszania lub cofania uprawnień do prowadzenia studiów. Czy uczelnie zyskają na tej zmianie, jeśli będą chciały odwołać się od wystawionej im oceny jakości kształcenia?
W praktyce nowelizacja ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym nie spowoduje większej zmiany w dotychczasowym postępowaniu prowadzonym przez PKA. Zgodnie z propozycjami gdy komisja wyda negatywną opinię dla danych studiów, minister zawiadomi uczelnię o wszczęciu postępowania i zawiesi lub cofnie uprawnienia. Będzie musiał jednak szerzej uzasadnić swoją decyzję jako uznaniową. Sąd dokonujący kontroli takiej decyzji i tak przyjmie, że nie jest właściwym do polemizowania z oceną PKA. Jeśli nie zostaną ujawnione naruszenia przepisów postępowania, to skargę uczelni oddali.
Czyli zaproponowana zmiana nie rozwiąże problemu zasygnalizowanego przez Trybunał Konstytucyjny (TK)?
Proponowana nowelizacja w zakresie ocen jakości kształcenia dokonywanych przez PKA wydaje się jedynie próbą doraźnej regulacji, która miałaby uwzględnić wszystkie wątpliwości, które podniósł TK w wyroku SK 61/12. A intencją trybunału było – moim zdaniem – to, aby ustawodawca przygotował system kompleksowy, a nie doraźny. Należy przede wszystkim zastanowić się, jaki model ustrojowy przypisać PKA. Chodzi o to, czy ma być tylko wyspecjalizowanym organem doradczym, tkwiącym jednak w strukturze nadzorczej ministra szkolnictwa wyższego, czy powinna to być niezależna instytucja, którą ustawodawca uczyni organem władzy publicznej poprzez przyznanie jej kompetencji do kształtowania stosunku administracyjnoprawnego między nim a uczelnią wyższą.
Czy zaproponowane rozwiązanie godzi w niezależność PKA?
Wydaje się, że zmierza ono do marginalizacji komisji i uczynienia z niej organu tylko doradczego. Nie chodzi przy tym o to, że statut komisji miałby zatwierdzać minister. To nie jest rozwiązanie budzące jakieś obawy. Zatwierdzanie statutów komisji przez nadzorujących ministrów jest powszechnie akceptowalną praktyką ustrojową, mającą na celu sprawowanie kontroli pod względem zgodności z prawem.
Zatem co budzi wątpliwości?
Problem pojawia się w sytuacji, gdy ocena jakości kształcenia, dokonywania przez PKA, utraci walor oceny wiążącej – jak proponuje się w nowelizacji. Tego zaakceptować nie sposób. Po to bowiem stworzono wyspecjalizowany organ kolegialny, aby dokonywał eksperckiej oceny jakości kształcenia. Jednostka ta, o odpowiednio ukształtowanej strukturze, posiadająca właściwe narzędzia i profesjonalny zespół osób, jest w stanie dokonać obiektywnej oceny. Ponadto nie jest związana – w przeciwieństwie do pracowników organu naczelnego (ministra) – żadnymi wytycznymi i poleceniami. Nie wpływa na nią koniunktura polityczna. Jest wolna od nacisków z zewnątrz. Także system kolegialności i zespołowości znacznie ogranicza ewentualne nieprawidłowości w jej działalności.
Czym jeszcze może skutkować brak wiążącej oceny?
Wprowadzenie rozwiązania, zgodnie z którym PKA dokona negatywnej oceny, ale to ostatecznie minister będzie rozstrzygał w sposób uznaniowy, czy cofnąć lub zawiesić uprawnienia uczelni, spowoduje, że właściwie ten ostatni – a nie komisja – dokona oceny jakości kształcenia. Skoro ocena PKA ma być niewiążącą opinią, to można sobie wyobrazić sytuację, gdy minister inaczej oceni dane studia niż komisja. Co więcej, nie będzie musiał nawet wszczynać postępowania administracyjnego w tej sprawie. Opinia PKA nie będzie go do tego obligowała. Taka uznaniowość to pierwszy krok do nadużyć. W ręku jednej osoby pozostaje decyzja, czy w ogóle wszcząć postępowanie administracyjne i kiedy to zrobić. Skoro decyzja będzie miała charakter uznaniowy, to zawsze da się uzasadnić, że zawieszenie lub cofnięcie uprawnień nie było konieczne. Powstanie dysonans między ekspercką oceną komisji, a uznaniową decyzją ministra.
A czy te rozwiązania mogą wpłynąć na uznawanie polskich dyplomów?
Nie dostrzegam ryzyka związanego z nieuznawalnością polskich dyplomów na skutek takiej nowelizacji. PKA będzie nadal dokonywała akredytacji studiów jako niezależny organ i wydawała własne opinie. To, że minister będzie mógł się z tymi opiniami nie zgadzać, nie czyni z PKA organu zależnego.
Jakie zatem byłoby pana zdaniem najlepsze rozwiązanie tej sytuacji?
Uważam, że PKA powinna być uznana za organ władzy publicznej. Ocena komisji mogłaby przybrać formę uchwały, od której przysługiwać będzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do oceny takiego wniosku PKA powoła inny zespół ekspercki. Co ważne, powinny być wprowadzone jasne i czytelne kryteria oceny. Ostateczne rozstrzygnięcie komisji mogłoby podlegać kontroli sądów administracyjnych w specjalnym trybie (krótki czas rozpoznania). Prawomocna negatywna opinia PKA winna powodować wszczęcie postępowania i wydanie decyzji deklaratoryjnej przez ministra, który w ten sposób tylko potwierdzi skutek negatywnej opinii poprzez zawieszenie lub cofnięcie uprawnień do prowadzenia studiów.