Ustalając rozkład pracy aptek ogólnodostępnych rada powiatu musi brać pod uwagę interesy mieszkańców różnych części powiatu. Organ nie powinien się więc ograniczać do wskazania apteki jedynie w głównym mieście powiatu.
Sygn. akt II GSK 1765/14
WYROK NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO
z 14 kwietnia 2015 r.
STAN FAKTYCZNY
Rada jednego z łódzkich powiatów podjęła uchwałę w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu. Zgodnie z art. 94 ustawy z 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm.) organ stanowiący powiatu ma obowiązek wyznaczyć apteki, z których mieszkańcy będą mogli skorzystać o każdej porze dnia i nocy, a więc całodobowo, zarówno w dni powszednie, niedziele, jak i święta. Chodzi o to, aby każdy miał zagwarantowaną możliwość zakupu leków nawet w najbardziej nieprzewidywalnych przypadkach. We wspomnianej uchwale radni zdecydowali o wyznaczeniu dwóch aptek na terenie miasta będącego siedzibą powiatu. Miały one zaspokajać potrzeby mieszkańców całego powiatu. Szczególnie że, jak uzasadniali radni, w stanach nagłego zagrożenia życia i zdrowia pacjenci jadą na pogotowie ratunkowe ulokowane we wspomnianym największym mieście powiatu, tam otrzymują recepty i realizują je właśnie w tej miejscowości. Ponadto władze powiatu wyjaśniały, że projektując uchwałę przeprowadzono konsultacje z przedstawicielami aptek działających na terenie gmin wiejskich. Wnioski były takie, że zainteresowanie świadczeniami udzielanymi przez te apteki w porze nocnej i święta jest znikome do tego stopnia, że całodobowe dyżury są bezprzedmiotowe i ekonomicznie nieuzasadnione.
Tak sformułowana uchwała nie przeszła jednak kontroli legalności przeprowadzonej przez wojewodę łódzkiego. Organ nadzoru uznał, że wyznaczenie aptek tylko w jednym mieście powiatu stanowi wystarczającą gwarancję dostępu do leków, ale tylko dla osób przebywających w danym mieście. W związku z tym rada powiatu tylko częściowo wypełniła delegację ustawową. Tymczasem organ powinien pamiętać o mieszkańcach całego powiatu i mieć na względzie interesy tych osób, którzy przebywają stosunkowo daleko od głównej miejscowości w danym powiecie.
Rada powiatu zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Ten po rozpatrzeniu sprawy oddalił skargę. Podzielił stanowisko organu nadzoru, że niewłaściwe jest ustalenie przez władze lokalne, że tylko jedna apteka na terenie powiatu będzie czynna całodobowo, ponieważ nie zapewnia to mieszkańcom odpowiedniej dostępności do usług świadczonych w porze nocnej, święta i dni wolne. Sąd uznał, że podejmując uchwałę o wspomnianej treści radni nie przewidzieli, iż mogą zaistnieć sytuacje nadzwyczajne, kiedy potrzebny będzie możliwie najszybszy dostęp do leków i usługi fachowego farmaceuty. WSA podniósł, że niektórzy mieszkańcy mieliby do pokonania nawet 40 km, by ze swoich domostw dojechać do głównego miasta powiatu. Odległości te skład orzekający określił jako znaczne.
Tak kategorycznej oceny nie zmieniło to, że treść uchwały była konsultowana z aptekarzami z mniejszych miejscowości powiatu. Wyznaczenie aptek całodobowych ma przede wszystkim zabezpieczać możliwość dostępu do leków oraz konsultacji z farmaceutą, który dysponuje fachową i praktyczną wiedzą, a nie być zgodne z zasadami ekonomii. Innymi słowy – w opisywanym rozwiązaniu nie musi być zagwarantowana jego opłacalność. Prowadzenie apteki ogólnodostępnej z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami, ustanowionymi w prawie farmaceutycznym.
Rada powiatu skierowała do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) skargę kasacyjną na orzeczenie sądu pierwszej instancji. Nie przyniosła ona jednak skutku.
UZASADNIENIE
Podtrzymując orzeczenie WSA i wojewody NSA podkreślił, że celem wyznaczenia aptek ogólnodostępnych jest zabezpieczenie się na wypadek nadzwyczajnej, trudnej do przewidzenia potrzeby podania leków, jeśli taka wystąpi o nietypowej porze (np. w nocy) albo też w nietypowym dniu (np. w święta). I to właśnie zamierzenie urzeczywistnienia tego celu, a nie jakiegoś innego, powinno kierować radą powiatu przy projektowaniu uchwały w sprawie ustalenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych. Wspomniany cel wynika z art. 94 prawa farmaceutycznego.
Oceniając legalność uchwały, organ nadzoru musi więc brać pod uwagę to, jaką odległość mają do pokonania mieszkańcy w celu dotarcia do apteki wyznaczonej jako ogólnodostępna. Jeśli dystans jest na tyle duży, że uniemożliwia szybkie skorzystanie z niezbędnej pomocy, wówczas wojewoda badający akt prawa miejscowego może stwierdzić jego nieważność w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, jako że uchwała nie wypełnia – od strony materialnoprawnej – upoważnienia z ustawy. Oczywiście jest to swego rodzaju element oparty na ocenie organu nadzoru, ale ten ostatni, zdaniem NSA, może taką podjąć. Tak też się stało w przedmiotowej sprawie.
Reasumując, to, czy rada powiatu wypełniła upoważnienie do wydania uchwały w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, o którym mowa w art. 94 prawa farmaceutycznego, zależy od tego, czy wszystkim mieszkańcom powiatu, niezależnie od miejsca zamieszkania, zostało zagwarantowane prawo dostępu do leków w porach nietypowych. W dużych powiatach może się okazać niewystarczające wyznaczenie apteki ogólnodostępnej jedynie w największej miejscowości danego powiatu.
