Samorządy nie muszą już teraz wymieniać taboru komunikacji miejskiej na zeroemisyjny, ale powinny się zastanowić, czy w przyszłości nie będzie to rozwiązanie konieczne. A przede wszystkim korzystne z punktu widzenia finansów i ochrony środowiska. Jeśli tak, to do zmiany będą wieloletnie umowy z operatorami transportu w mieście
Do końca 2018 r. wszystkie gminy liczące co najmniej 50 tys. mieszkańców muszą się zastanowić, czy warto stawiać na elektromobilność, a jeśli tak, to co z aktualnie obowiązującymi umowami o świadczenie usług publicznych w komunikacji miejskiej. Na te i inne pytania powinna odpowiedzieć analiza kosztów i korzyści z wykorzystywania autobusów zeroemisyjnych. Zgodnie z ustawą z 11 stycznia 2018 r. o elektromobliności i paliwach alternatywnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 317) gminy będą musiały ją przygotowywać co 36 miesięcy, przy czym pierwsza musi zostać przedstawiona do 31 grudnia br.
W wersji minimalnej dokument ten powinien zawierać: analizę finansowo-ekonomiczną, oszacowanie efektów środowiskowych związanych z emisją substancji szkodliwych dla środowiska naturalnego i zdrowia ludzi oraz analizę społeczno-ekonomiczną, która uwzględni wycenę kosztów związanych z emisją szkodliwych substancji.
Aktualizacja planów transportowych
Z art. 80 ustawy o elektromobilnosci i paliwach alternatywnych wiąże się konieczność zmian w planach transportowych, które należy zaktualizować nie później niż rok od dnia wejścia w życie ustawy o elektromobilności, czyli do drugiej połowy lutego 2019 r. Najbliższe 12 miesięcy powinno być okresem przyspieszonych analiz dla jednostek samorządu terytorialnego oraz operatorów komunikacji miejskiej. Ze względu na terminy, jak również specyfikę rynku można przypuszczać, iż podołanie powyższym obowiązkom nie będzie łatwe. W szczególności w miastach, w których do tej pory nie rozpoczęto choćby pojedynczych zakupów w zakresie taboru zeromisyjnego. Niestety, prace nad przygotowaniem stosownych dokumentów rozpoczęło do tej pory niespełna 20 proc. jednostek, które są zobligowane do przygotowania analizy kosztów i korzyści.
Należy też pamiętać, że gminy muszą zapewnić możliwość udziału społeczeństwa w opracowaniu analizy, na zasadach określonych w dziale III w rozdziałach 1 i 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1405). Oznacza to, że są zobowiązane podać do publicznej wiadomości informacje o rozpoczęciu przygotowania projektu analizy kosztów i korzyści oraz zorganizować co najmniej 21-dniowe konsultacje społeczne. W tym czasie powinny zostać rozpatrzone wszystkie zgłoszone uwagi, a także powstać stosowny raport.
Sporządzona analiza musi zostać przekazana niezwłocznie do trzech organów, czyli ministrów właściwych ds. energii, gospodarki oraz środowiska.
Gdy korzyści brak, a w przepisach nie ma precyzji
Jeżeli wyniki analiz wskażą brak pozytywnych skutków z transportu zeroemisyjnego, gmina może nie realizować obowiązku osiągnięcia poziomu udziału autobusów zeroemisyjnych. Oczywiście pojęcie braku korzyści zawsze będzie pojęciem szerokim i ocennym, bo nie przesądzono, w jaki sposób ma to być wykazane. Co będzie np. w sytuacji, gdy analiza wykaże korzyści w zakresie efektu środowiskowego, a ich brak w zakresie finansowym?
Te wątpliwości związane są z tym, że ustawodawca w art. 37 ust. 2 ustawy o elektromobliności nie przesądził jednoznacznie, jak dokładnie powinna wyglądać taka analiza. Wskazano jedynie trzy obligatoryjne zakresy dot. analizy finansowo-ekonomicznej, środowiskowej oraz społeczno-ekonomicznej. Tak ogólny i niewyczerpujący opis może być polem do dyskusji i sporów – w końcu bowiem od wyników tej analizy (a więc dokumentu sporządzanego przez gminę) będzie zależeć to, czy jednostka samorządu terytorialnego będzie musiała wypełniać ustawowe wymogi osiągnięcia poziomu autobusów zeroemisyjnych wykorzystywanych do prowadzenia komunikacji miejskiej na terenie danej gminy. Należy podkreślić, iż dokument ten nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie przewidziano żadnych środków zaskarżenia w przypadku, gdy zostanie przeprowadzona nierzetelnie. Co prawda jest ona później przekazywana do trzech ministerstw, jednakże nie idą za tym żadne dalsze procedury, związane z ich opiniowaniem czy możliwością wnoszenia uwag. Można zakładać jednak, że gdy analizy będą niekorzystne dla taboru zeroemisyjnego, będzie istniała pokusa wnoszenia przez ministerstwa o ich poprawę lub zmianę. Brak takiej ścieżki – w szczególności w aspekcie realizowania rządowych programów typu e-BUS – wydaje się pewną niegodnością dla realizacji celów takich programów.
Jak przygotować dokument
Istnieje szeroka praktyka krajowa i europejska związana z przygotowywaniem analiz kosztów i korzyści dla projektów transportowych współfinansowanych ze środków europejskich. Wydaje się więc, że zasadne będzie oparcie się na sprawdzonych wzorcach oraz wskazanie elementów dodatkowych i uszczegółowiających, które uczynią z takiej analizy dokument metodologicznie poprawny i pozwalający na wyciąganie wniosków inwestycyjnych.
Problemem, z jakim będzie musiała się zmierzyć każda gmina powyżej 50 tys. mieszkańców, jest określenie, w jakim czasie należy przeprowadzić analizę oraz co będzie tzw. wariantem zero. Jego właściwe zdefiniowanie będzie kluczową kwestią, bo do wariantu 0 będą porównywane modele inwestycyjne zakładające osiągnięcie wymaganych prawem wskaźników udziału floty autobusów zeroemisyjnych.
Używając pojęcia „bezinwestycyjny” w analizie kosztów i korzyści, nie można założyć, że przedsięwzięcie nie będzie zrealizowane, czyli że flota pojazdów autobusowych ogółem nie będzie podlegać dalszym wymianom czy modernizacjom. Wariant faktycznie oznacza „nie robię nic”, jednakże może dotyczyć jedynie gmin, które w chwili przygotowania analizy nie świadczą ani nie zlecają usług komunikacji miejskiej. Jeśli ta usługa jest świadczona, to w wariancie bezinwestycyjnym nie można jej zaprzestać. Należy więc określić, na jakich zasadach – gdyby nie realizowano projektu w zakresie taboru zeroemisyjnego – ta już oferowana usługa byłaby świadczona w przyszłości. Metodyki w zakresie analizy kosztów i korzyści w ramach transportowych projektów dofinansowanych ze środków UE zalecają, aby w wariancie bezinwestycyjnym założyć świadczenie usług na zasadach dotychczasowych. Czyli gdy usługa była np. świadczona autobusami z napędem Diesla, zakładamy, iż nadal będzie nimi świadczona. Zatem utrzymujemy dotychczasowy stan techniczny infrastruktury, środki transportu lub urządzenia transportowe oraz ich zdolności do świadczenia usług – zarówno pod względem standardu, jak i wolumenu (co jest istotne wobec danych dotyczących konieczności posiadania zwiększonej liczby pojazdów zeroemisyjnych w stosunku do napędzanych paliwami tradycyjnymi).
Koszty eksploatacyjne i nakłady odtworzeniowe należy ustalić w wysokości pozwalającej na zachowanie tego stanu. Wraz ze starzeniem się majątku koszty utrzymania mogą rosnąć w czasie w ujęciu realnym, co jest naturalnym zjawiskiem. W ramach cyklu utrzymaniowego autobusy powinny podlegać naprawom głównym, przywracającym parametry wyjściowe tak, aby mogły być użytkowane co najmniej przez 10 lat. Jeśli jednak zbliża się koniec ich okresu użyteczności, to nie będzie już możliwa ich dalsza eksploatacja w całym okresie analizy, niezależnie od poziomu ponoszonych kosztów eksploatacji i remontów. Wtedy przyjmujemy podejście, według którego zakładamy niezbędne minimalne nakłady na odtworzenie składników majątkowych lub inny sposób kontynuacji usług najmniejszym możliwym kosztem. Na przykład, dla transportu publicznego można w wariancie bezinwestycyjnym rozważyć wynajem taboru lub zakup najtańszego, używanego (choć praktycznie w skali kraju ze względu na dotychczasową dostępność środków UE takie zakupy są zakupami sporadycznymi).
Istotny czas opracowania
Drugą kluczową kwestią dotyczącą analizy kosztów i korzyści jest opracowanie jej w odpowiednim okresie. Inne bowiem będą jej wyniki w ujęciu krótkoterminowym, a inne w całym cyklu życia produktu, jakim jest autobus zeroemisyjny. Określając granice, należy wziąć pod uwagę trzy kwestie:
1) cały okres analizy, czyli czas, dla którego się ją wykonuje, w tym prognozy transportowe i projekcje finansowo-ekonomiczne;
2) rok startu, czyli pierwszy rok, dla którego wykonuje się analizę;
3) cykl życia projektu, czyli okres, w którym infrastruktura, tabor bądź sprzęt będący przedmiotem projektu powinny zachować funkcjonalność (przy zachowaniu właściwych standardów utrzymania).
Uwzględniając powyższe, minimalnym okresem analizy mogłoby być 15 lat, bo przez tyle czasu powinien bez problemów funkcjonować silnik autobusu (trolejbusy dożywają nawet 20 lat) i jest to 5 lat dłużej od standardowego obecnie okresu użytkowania autobusów miejskich napędzanych silnikami Diesla. Należy także zauważyć, że w przypadku znaczących inwestycji w infrastrukturę w zakresie ładowania należy rozważyć przeprowadzenie analizy w okresach zalecanych w podręcznikach analizy kosztów i korzyści dla projektów transportowych, czyli co najmniej 20 lat. Inwestycje infrastrukturalne będą bowiem miały znacznie dłuższy cykl życia projektu. Uwzględnienie ich w ramach analizy kosztów i korzyści w perspektywie zaledwie 15-letniej będzie niekorzystne z puntu widzenia jej wyników.
Zatem mimo iż ustawodawca nakazał gminom przygotowywanie analiz co trzy lata, nie wydaje się możliwe, by dotyczyły tylko tego okresu. Przeczyłoby to metodyce analiz oraz byłoby znacząco za krótkie w stosunku do cyklu życia projektu. Oznaczałoby też, że każda kolejna będzie miała inny punkt (rok) startu, a tym samym inny wariant 0. Tym samym w sporządzanej analizie kosztów i korzyści należy uwzględnić:
1) co najmniej 15-letni okres analizy wraz z identycznym okresem cyklu życia projektu;
2) założyć osiągnięcie w tym czasie celu, czyli wymaganych ustawowo wskaźników udziału taboru zero misyjnego.
To zaś oznacza, że prowadzone analizy w wariantach inwestycyjnych nie mogą zakładać:
1) osiągnięcia wskaźnika skokowo, tak jak chce ustawodawca, czyli rozpoczynając od 5 proc. w 2021 r., a kończąc na 30 proc. w 2028 r. – w takim wypadku analiza powinna obejmować co najmniej 15 lat od ostatniego zakupu taboru zeroemisyjnego;
2) albo osiągnięcia wskaźnika jednorazowo np. już w 2021 r. – wtedy racjonalnym okresem analizy dla wariantu inwestycyjnego będzie 15 lat, czyli do 2036 r.
Problemy praktyczne i prawne
Po zdefiniowaniu wariantu bezinwestycyjnego, wyznaczeniu okresu analizy i zdefiniowaniu co najmniej dwóch wariantów inwestycyjnych można przystąpić do sporządzania analizy właściwej. Najmniej problemów powinna sprawić analiza kosztów i korzyści środowiskowych, do której przygotowania można wykorzystać gotowy kalkulator emisji zanieczyszczeń i kosztów klimatu dla środków transportu publicznego (https://www.cupt.gov.pl/wdrazanie-projektow/analiza-kosztow-i-korzysci/narzedzia/kalkulator-emisji-zanieczyszczen-i-kosztow-klimatu-dla-srodkow-transportu-publicznego). Kluczową kwestią, która zdecyduje o pozytywnym lub negatywnym wyniku analizy kosztów i korzyści, jest dobór odpowiednich wskaźników oceny projektu. W szczególności w przypadku gdy wynik analizy finansowej wraz z analizą ekonomiczną nie będzie zadowalający.
Drugą istotną rzeczą będzie opisanie sytuacji, gdy na terenie gminy istnieje kilku operatorów komunikacji miejskiej. Oprócz samego problemu związanego z agregowaniem danych od więcej niż jednego podmiotu – w ramach zarówno wariantu 0, jak i wariantów inwestycyjnych – należy rozdzielić odpowiednio inwestycje na poszczególnych operatorów. Może to być spory problem dla większych miast, gdzie funkcjonują także przewozy podmiejskie, będące z definicji także komunikacją miejską obsługiwaną przez innych operatorów niż podstawowy operator komunikacji miejskiej. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia właściwie w większości miast wojewódzkich. Dla przykładu można wskazać Poznań, który obsługiwany jest w ramach komunikacji miejskiej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w Poznaniu sp. z o.o., a dowozy z gmin ościennych, będące także formalnie komunikacją miejską, obsługuje aż ośmiu operatorów niepowiązanych kapitałowo z gminą Poznań. Tym samym sporządzając analizę kosztów i korzyści, w takich sytuacja trzeba będzie rozstrzygnąć, czy wskaźniki przejściowe – 5 proc., 10 proc. i 20 proc., są wskaźnikami dla całej floty użytkowanej na terenie danej gminy, czy też są to wskaźniki dla każdego operatora? W przypadku odpowiedzi zakładającej odniesienie wskaźnika do całej floty użytkowanej na terenie danej gminy, należy rozstrzygnąć w takim wypadku, w jaki sposób jednorazowo w 2028 r. operatorzy zostaną wyposażeni w 30 proc. pojazdów zeroemisyjnych. Natomiast w przypadku odpowiedzi zakładającej rozdział procentowy na każdego z operatorów począwszy od 2021 r., może dojść do sytuacji (przy operatorze posiadającym niewiele pojazdów), że koszty infrastruktury służącej do ładowania będą nieproporcjonalnej np. do wymogu posiadania jednego czy też dwóch autobusów zeroemisyjnych.
Wydaje się, że przynajmniej w tym miejscu wymagana będzie pilna nowelizacja ustawy o elektromobliności, by jednoznacznie przesądzić, że wymogi dotyczące odpowiedniego procentowego udziału we flocie użytkowanych pojazdów zarówno do 2028 r., jak i później powinny się odnosić do organizatora transportu miejskiego, czyli gminy. W ten sposób byłoby wiadomo, że na terenie gminy ma jeździć np. 30 proc. autobusów, zeroemisyjnych niezależnie do tego, czy dysponuje nimi operator X czy operator Y.
