Ministerstwo Finansów pracuje nad projektem nowelizacji ustawy o finansach publicznych, który ma wprowadzić nowe zasady zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego. Głównym celem jest liberalizacja przepisów tam, gdzie jest to możliwe i pożądane, przy jednoczesnym uszczelnieniu systemu i przykręceniu śruby gminom.

Zmiany będą miały ogromny wpływ między innymi na to, jak lokalne władze wykorzystają środki unijne, do których potrzebny jest wkład własny. Najprostszym i najszybszym sposobem na jego zapewnienie jest właśnie kredyt lub pożyczka.

Stary kredyt spłacony nowym, ale tańszym

Samorządy cieszy przede wszystkim propozycja, by mogły restrukturyzować i wcześniej spłacać istniejące zadłużenie poprzez zaciąganie nowych długów, ale o niższych kosztach obsługi, albo z wykorzystaniem własnych środków finansowych (pochodzących np. z nadwyżki budżetowej z lat poprzednich).

– To wyjście naprzeciw postulatom zgłaszanym od dawna przez środowiska samorządowe – ocenia Grzegorz Kubalski ze Związku Powiatów Polskich. Dodaje, że dziś w wielu przypadkach niemożliwe jest zaciągnięcie np. kredytu konsolidacyjnego przez gminę, nawet jeśli warunki jego spłaty byłyby korzystniejsze niż konsolidowanych kredytów (bo ewentualna spłata zadłużenia przekracza dozwoloną, określoną wysokość, obliczaną na podstawie wzoru z art. 243 ustawy).

Samorządowcom podoba się też inny pomysł MF. Chodzi o doprecyzowanie, że po zakończeniu roku budżetowego do wyliczenia relacji z art. 243 ustawy o finansach publicznych (stosunek wydatków bieżących do dochodów bieżących) brane będą wielkości wykonane, a nie planowane (często wyraźnie się one różnią). Dzięki temu wyliczenia będące podstawą do zaciągania kolejnych zobowiązań zostaną urealnione.

Ale na tym zachwyty lokalnych włodarzy się kończą. Bo pozostałe ministerialne propozycje mają za zadanie uszczelnienie systemu i de facto zmniejszenie niezależności finansowej samorządów. Prawdopodobnie najważniejsza z nich dotyczyć będzie niestandardowych instrumentów finansowych, po jakie sięgają samorządy (np. finansowanie kapitałowe, sprzedaż zwrotna, leasing zwrotny, płatność ratalna, subrogacja). Obecnie nie są one objęte wskaźnikiem zadłużenia, więc korzystając z nich, samorządy mogą omijać sztywne zapisy ustawowe.

Przykład: miasto sprzedaje nieruchomość za kilkadziesiąt milionów złotych, ale jednocześnie zawiera umowę dzierżawy od nowego właściciela na okres np. trzech lat. A więc skutek całej operacji faktycznie przypomina zaciągnięcie tradycyjnej pożyczki. Z tą różnicą, że ustawa jak dotąd pozostaje ślepa na takie przypadki. I właśnie to chce zmienić resort sprawiedliwości.

Jak często samorządy sięgają po te wątpliwe rozwiązania? Rok temu RIO oszacowały, że wartość zobowiązań wynikających z zawartych przez nie umów i porozumień z wykorzystaniem niestandardowych instrumentów wynosiła 274,5 mln zł. W skali całego kraju to niewiele. Byłoby więcej, gdyby nie to, że nie wszystkim jednostkom udaje się rolowanie długów.

Przykładowo z samej subrogacji (gdy instytucja finansowa spłaca zobowiązanie gminy i ustala z nią nowy harmonogram uregulowania długu) w latach 2014–2015 skorzystać chciało 49 gmin i powiatów. Gdyby wszystkim się to udało, zobowiązania tylko z tego tytułu wyniosłyby ponad 462 mln zł. Choć na tle całego samorządowego długu (ponad 70 mld zł) to i tak mało. Ale wystarczyło, by głos zabrało Ministerstwo Finansów.

Koniec z nadmiernym zadłużaniem

Eksperci kierunek zmian obrany przez MF oceniają dobrze. Ale zwracają uwagę na pewne ryzyka. – Ważne, by ministerstwo nie popełniło dwóch błędów – uważa dr Aleksander Nelicki, ekspert od finansów komunalnych. Pierwszy z nich to zbyt ogólnikowe zdefiniowanie niestandardowych instrumentów finansowych, które mają zostać objęte regułami ustawowymi. – Przy interpretacji rozszerzającej może się nagle okazać, że być może powinniśmy uwzględnić wszystkie umowy o trwaniu przekraczającym rok kalendarzowy, np. umowy o pracę czy dostawę energii – przestrzega ekspert.

Zmiany planowane przez MF w pigułce

Zmiany planowane przez MF w pigułce

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Drugi potencjalny błąd to dwukrotne ujmowanie we wzorze zadłużenia tych samych wydatków. – Dotyczy to zobowiązań, których spłata będzie księgowana jako wydatek bieżący, czyli np. opłata leasingowa przy leasingu zwrotnym albo czynsz przy sprzedaży zwrotnej – zwraca uwagę dr Nelicki.

Problem jest identyczny jak dziś w przypadku odsetek od obsługi tradycyjnego długu. Wskaźnik zadłużenia jest tak skonstruowany, że koszty odsetkowe są ujmowane zarówno w kosztach obsługi długu (po lewej stronie wzoru), jak i w wydatkach bieżących (po prawej stronie wzoru). Takie podwójne liczenie sztucznie obniża możliwości gminy do zaciągania kolejnych zobowiązań.

Resort finansów chce też wprowadzić ustawowe mechanizmy, dzięki którym samorządy nie będą mogły nadmiernie się zadłużać. O co chodzi? – Kredyty mogą być zaciągane wyłącznie na potrzeby inwestycyjne. Jeśli pozostają niewykorzystane i wchodzą do wolnych środków, to następnie są wprowadzane do budżetu roku następnego jako „nieznaczone” i mogą być przeznaczone na wydatki bieżące – tłumaczy Grzegorz Kubalski ze Związku Powiatów Polskich. Z tym procederem MF również zamierza skończyć. Chce wyłączyć tak pozyskiwane środki z reguły dotyczącej zrównoważenia budżetu, określonej w art. 242 ustawy o finansach publicznych.

Co ze współpracą z parabankami?

Zdaniem dr. Aleksandra Nelickiego kontrowersyjny jest inny pomysł MF: obowiązek uzyskania przez samorząd pozytywnej opinii RIO co do możliwości spłaty zadłużenia. – Byłoby to właściwe, gdyby dopuszczono możliwość zaciągania zobowiązań przekraczających wskaźnik z art. 243, właśnie za zgodą RIO. W odniesieniu do zobowiązań niepowodujących przekroczenia wskaźnika ograniczamy samodzielność działania samorządów nie za pomocą prawa, ale uznaniowej decyzji RIO – przestrzega ekspert.

Nie jest natomiast jasne, czy nowe regulacje MF wpłyną na współpracę samorządów z parabankami. PiS już wcześniej zapowiadał, że będzie dążył do zakazania gminom takiej kooperacji. Ale pytany o to resort odpowiada wymijająco. – Obecnie trwają prace nad nowelizacją ustawy. Po ich zakończeniu projekt zostanie przekazany do uzgodnień międzyresortowych oraz konsultacji z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego – ucina dyskusję biuro prasowe ministerstwa.