Uchwała w sprawie zgody na zaciągnięcie pożyczki przez spółkę komunalną jest nielegalna

Z art. 89 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe m.in. na
1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
2) finansowanie planowanego deficytu budżetu JST;
3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;
4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Z kolei zgodnie z art. 90 u.f.p. na finansowanie wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym ujęte w ramach przedsięwzięć, o których mowa w art. 226 ust. 3 u.f.p. (chodzi o przedsięwzięcia ujęte w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej – red.), jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać pożyczki w państwowych funduszach celowych oraz w państwowych i samorządowych osobach prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych, o ile ustawa tworząca fundusz lub osobę prawną tak stanowi.

Spółka komunalna to odrębny podmiot

Opisane przepisy dotyczą zaciągania zobowiązań przez jednostkę samorządu terytorialnego, np. gminę. W myśl art. 58 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Uchwały te zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady.

Zadania przypisane samorządowi mogą być realizowane za pośrednictwem różnych podmiotów. Potwierdza to ustawa o gospodarce komunalnej. Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w formach

• samorządowego zakładu budżetowego lub
• spółek prawa handlowego.

W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że „gmina posiada możliwość wyboru, w jakiej formie ma być prowadzona gospodarka komunalna oraz, że gospodarkę tę może prowadzić w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, posiadającej własną (odrębną od gminy) osobowość prawną. Odrębność ta powoduje, że zarówno gminna spółka z o.o. (forma organizacyjno-prawna wnioskodawcy), jak i gmina, wykonując we własnym imieniu i na własny rachunek działalność gospodarczą, występują w charakterze podatników podatku od towarów i usług” (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2021 r., (sygn. akt I FSK 456/18)).

Ocena nadzoru: czy rada mogła przyjąć uchwałę

Legalność uchwały rady gminy, w której postanowiła ona wyrazić zgodę m.in. na złożenie wniosku przez spółkę komunalną do wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej o udzielenie pożyczki, weryfikowało Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z 26 sierpnia 2025 r. (Nr XXII/991/2025). Pożyczka miała wynosić do 2 mln zł i być przeznaczona na finansowanie zadania wymiany wodomierzy w gminie. Wniosek o pożyczkę miał złożyć, a następnie ją zaciągnąć – zakład usług komunalnych (spółka z o.o.).

W ramach analizy prawnej RIO powołała się w szczególności na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zaciągania długoterminowych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

RIO stwierdziła, że w świetle przytoczonych przepisów rada gminy nie posiada upoważnienia ustawowego do decydowania o zaciągnięciu pożyczki przez odrębny podmiot (czyli komunalną sp. z o.o.). Jak podkreśliła izba, gmina jest uprawniona do podejmowania uchwał, które dotyczą jej spraw majątkowych, a tymczasem spółka komunalna jest odrębnym prawnie podmiotem. Z powyższych względów RIO stwierdziła nieważność zapisów uchwały. ©℗