Rada miasta nie może podjąć uchwały w sprawie udzielenia spółce komunalnej poręczenia kredytu

Czy rada miasta może podjąć uchwałę w sprawie udzielenia zgody na poręczenie kredytu zaciąganego przez spółkę komunalną (sp. z o.o.)? Takie rozwiązanie sugerują przedstawiciele banku, w którym spółka ma zaciągnąć kredyt. Czy będzie to legalne rozwiązanie ? Czy ma znaczenie to, że okres spłaty tego kredytu przewidziany jest na sześć, siedem lat?

Czy rada miasta może podjąć uchwałę w sprawie udzielenia zgody na poręczenie kredytu zaciąganego przez spółkę komunalną (sp. z o.o.)? Takie rozwiązanie sugerują przedstawiciele banku, w którym spółka ma zaciągnąć kredyt. Czy będzie to legalne rozwiązanie ? Czy ma znaczenie to, że okres spłaty tego kredytu przewidziany jest na sześć, siedem lat?

Z zapytania wynika, że o kredyt w banku ubiega się spółka komunalna, czyli podmiot prawny zależny organizacyjnie od jednostki samorządu terytorialnego. W tym miejscu warto przypomnieć, że spółka z o.o. nie należy do jednostek sektora finansów publicznych, a w konsekwencji nie dotyczą jej ograniczenia prawne związane z zaciąganiem zobowiązań występujące w przepisach ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Nie oznacza to jednak, że gmina (w tym wypadku miasto) może w dowolny sposób podejmować akty prawne dotyczące zobowiązania wspomnianej spółki.

Istota zabezpieczenia

Udzielenie poręczenia od strony formalno-prawnej nie stanowi zaciągnięcia zobowiązania przez jednostkę samorządową. Instytucja ta ma przede wszystkim podstawy normatywne w przepisach kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). Z art. 876 tego aktu prawnego wynika, że przez umowę poręczenia poręczyciel zobowiązuje się względem wierzyciela wykonać zobowiązanie na wypadek, gdyby dłużnik zobowiązania nie wykonał. Oświadczenie poręczyciela powinno być pod rygorem nieważności złożone na piśmie. Zgodnie zaś z art. 879 k.c. o zakresie zobowiązania poręczyciela rozstrzyga każdoczesny zakres zobowiązania dłużnika. Jednakże czynność prawna dokonana przez dłużnika z wierzycielem po udzieleniu poręczenia – nie może zwiększyć zobowiązania poręczyciela.

Na kanwie ww. przepisów w orzecznictwie sądowym akcentowano dotąd, że wynikające z poręczenia zobowiązanie poręczyciela pozostaje w zależności od istnienia, ważności i zakresu zobowiązania głównego. Akcesoryjność poręczenia nie oznacza jednak, że obowiązek świadczenia poręczyciela na rzecz wierzyciela ma charakter subsydiarny. Już tylko przez wzgląd na solidarną odpowiedzialność dłużnika głównego i poręczyciela, wierzycielowi służy wybór tego z nich, do którego skieruje roszczenie. Zważywszy, że poręczenie jest formą zabezpieczenia wierzytelności, a wierzyciel może się domagać świadczenia od poręczyciela z pominięciem dłużnika głównego, już z dniem złożenia oświadczenia o poręczeniu powstaje stosunek zobowiązaniowy między poręczycielem a wierzycielem długu głównego. W świetle powyższego zakres odpowiedzialności poręczycieli nie odbiega od zakresu odpowiedzialności pozwanego kredytobiorcy (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt I ACa 759/18).

Z przytoczonych wyżej przepisów i orzeczenia należy więc wnioskować, że udzielenie poręczenia wiąże się z ryzykiem dla tego, kto jego udziela.

Kto ma kompetencje

W podanym stanie faktycznym poręczającym ma być miasto. Rozważając aspekt finansowy poręczenia, należy wspomnieć o art. 94 i art. 212 ust. 1 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Z tych przepisów wynika zaś, że jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Ponadto rada gminy ma kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez burmistrza w roku budżetowym. Na kontekście ww. przepisów warto odnotować najnowsze orzeczenie sądowe, a mianowicie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 września 2023 r. (sygn. akt III SA/Po 428/33). Sąd podważył w nim legalność uchwały rady miasta w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie poręczenia przez gminę miejską spłaty kredytu, który planowała zaciągnąć miejska spółka komunalna (na zakup praw od emisji CO2). Rozpatrując sprawę, przypomniał, że organ stanowiący gminy wykonuje kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym i jest obowiązany działać ściśle w granicach upoważnienia. Zatem rada gminy nie może podejmować uchwał we wszystkich sprawach dotyczących gminy, ale tylko w tych, w których ustawodawca przyznał jej do tego wyraźne kompetencje.

Ponadto sąd przywołał art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W ust. 2 tego przepisu wskazano kategorie spraw zastrzeżonych dla właściwości rady gminy. Zdaniem sądu powyższy przepis formułuje zatem domniemanie właściwości rady gminy, jednakże – co nie budzi wątpliwości – domniemanie to nie może jednak polegać na przyznaniu organowi stanowiącemu uprawnień do czynności należących do sfery wykonawczej bądź wpływających na tę sferę, gdyż stanowiłoby to naruszenie ujętej w art. 169 Konstytucji RP zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17).

W omawianym wyroku WSA w Poznaniu także przypomniał, że wykonywanie budżetu (w tym zaciąganie zobowiązań) należy do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego, co wynika z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Organ stanowiący, ustalając wysokość maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym w uchwale budżetowej, wyczerpuje zatem swoje kompetencje w zakresie działalności gwarancyjnej. Udzielenie poręczenia zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy o samorządzie gminny, należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego.

Warunki do spełnienia

Ponadto WSA wskazał, że ustawa o finansach publicznych w art. 94 zezwala jednostkom samorządu terytorialnego na udzielanie poręczeń i gwarancji – ale po spełnieniu określonych warunków. Mianowicie dopuszcza możliwość udzielania poręczeń przez JST w granicach kwot określonych w uchwale budżetowej, do określonej kwoty, z określonym terminem ważności, zaś łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej. Z powyższego przepisu wynikają dwa istotne systemowe ograniczenia możliwości udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń:

• po pierwsze – poręczenia mają być udzielane z uwzględnieniem stosownych przepisów ustawy o finansach publicznych,
• po drugie – uchwała budżetowa powinna określać łączną kwotę poręczeń i gwarancji.

Finalnie sąd stwierdził w omawianym orzeczeniu, że podjęcie uchwały przez organ stanowiący w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie przez gminę miejską poręczenia spłaty kredytu długoterminowego, planowanego do zaciągnięcia przez spółkę komunalną, nastąpiło bez podstawy prawnej, co przesądza o dotknięciu jej wadą nieważności w świetle art. 91 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym.

Okres spłaty

A czy przy udzielaniu poręczenia znaczenie ma czas trwania spłaty kredytu? Otóż w ww. orzeczeniu zwrócono uwagę na ww. art. 212 ust. 1 pkt 7 oraz art. 226 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. W ocenie sądu te przepisy wyraźnie wskazują, że dla każdego roku budżetowego, tak jak roku objętego prognozą, określa się kwotę wydatków i odpowiednio wydatki na obsługę poręczenia. Do udzielania poręczeń jest uprawniony organ wykonawczy, pod warunkiem że organ stanowiący upoważni go do tego, ustalając maksymalną wysokość pożyczek i poręczeń udzielanych przez organ wykonawczy w roku budżetowym. Co należy również podkreślić, ustawodawca w żadnym przepisie nie odniósł się do rozróżnienia poręczeń na krótko i długoterminowe i nie powiązał tego z właściwą kompetencja organu stanowiącego do podejmowania uchwał.

Podsumowując: rada miasta nie ma umocowania do podjęcia uchwały w sprawie udzielenie poręczenia kredytu zaciąganego przez spółkę komunalną. Wyłączną kompetencję w tym zakresie posiada organ wykonawczy. Nie ma przy tym znaczenia czas/okres obowiązywania poręczenia. ©℗