Mandat włodarza gminy – kiedy wygasa przed końcem kadencji

Skutki wygaśnięcia mandatu określa art. 28d ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przed końcem kadencji przeprowadza się wybory przedterminowe na zasadach przewidzianych w k.w. Wyjątkiem są sytuacje, gdy wybory przedterminowe miałyby się odbyć w okresie:

• sześciu miesięcy przed zakończeniem kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – wówczas nie przeprowadza się ich w ogóle,
• dłuższym niż sześć miesięcy, lecz krótszym niż 12 miesięcy przed końcem kadencji – wówczas rada gminy może w terminie 30 dni od stwierdzenia wygaśnięcia mandatu podjąć uchwałę o rezygnacji z ich przeprowadzenia.

Dodatkowo ustawodawca wskazał, że wraz z wygaśnięciem mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) odwołani z mocy prawa zostają jego zastępcy.

Odmowa złożenia ślubowania

Pierwszym powodem wygaśnięcia mandatu jest odmowa złożenia ślubowania. Do tej kwestii ustawodawca przykłada wielką wagę. Od tego bowiem momentu następuje, zgodnie z art. 29a ust. 1 u.s.g., objęcie obowiązków przez wójta. Chociaż obejmuje on urząd w momencie wyboru, to odmowę złożenia ślubowania można potraktować jako rezygnację z mandatu. W literaturze przeważa stanowisko, że wystarcza takie zachowanie się wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z którego można wnioskować, że nie chce złożyć ślubowania, np. gdy wójt milczy w tej sprawie lub unika udziału w sesji rady, na której ma się odbyć uroczystość ślubowania (por. A. Kisielewicz, J. Zbieranek, „Kodeks wyborczy. Komentarz”, red. K.W. Czaplicki, Lex 2018 r./el).

Procedura

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) składa ślubowanie podczas pierwszej sesji nowo wybranej rady, a w przypadku jego wyboru:

• w ponownym głosowaniu – podczas pierwszej sesji nowo wybranej rady zwołanej po dniu ogłoszenia obwieszczenia komisarza wyborczego o wynikach wyborów wójta w wojewódzkim dzienniku urzędowym,
• w wyborach przedterminowych albo ponownych – podczas pierwszej sesji rady przypadającej po dniu ogłoszenia obwieszczenia komisarza wyborczego o wynikach wyborów wójta w wojewódzkim dzienniku urzędowym

– nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia wyników tych wyborów.

Jeżeli sesja zwołana w trybie określonym powyżej nie odbyła się albo upłynął jej termin, to wójt (burmistrz, prezydent miasta) składa ślubowanie przed właściwym terytorialnie komisarzem wyborczym. Złożenie ślubowania potwierdza podpisem pod jego treścią. Akt ten komisarz wyborczy przesyła niezwłocznie przewodniczącemu rady. Informację o dacie złożenia ślubowania komisarz wyborczy podaje do publicznej wiadomości mieszkańców gminy w formie komunikatu w Biuletynie Informacji Publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia ślubowania.

W myśl ust. 4 art. 29a u.s.g. uchylanie się od złożenia ślubowania w terminie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów wójta jest równoznaczne z odmową złożenia ślubowania. Z treści przepisu wynika, że ustawodawca zrównuje z odmową złożenia ślubowania sytuację, w której wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie dopełnia obowiązku jego złożenia w terminie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów. Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 4 u.s.g. brak ślubowania w wyznaczonym czasie ma taki sam skutek prawny jak wyraźna odmowa jego złożenia (J. Czerw [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym”, P. Chmielnicki (red.), Lex 2022/el). Regulacja ta obejmuje przypadki, w których osoba wybrana na urząd celowo nie przystępuje do aktu ślubowania w wymaganym terminie, co w konsekwencji prowadzi do wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 492 par. 1 pkt 1 k.w. Należy przy tym zaznaczyć, że nie chodzi o przeszkody niezależne od woli kandydata – takie jak choroba czy zdarzenie losowe – lecz o świadome i zamierzone unikanie wykonania tego obowiązku, rozumiane jako uchylanie się od jego złożenia (Cz. Martysz, [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, B. Dolnicki (red.), Lex 2021/el).

PRZYKŁAD 1

Odmowa złożenia ślubowania przez osobę wybraną na urząd wójta, burmistrza czy prezydenta miasta stanowi niewątpliwie oświadczenie woli osoby fizycznej, wywołujące skutki prawne w sferze prawa publicznego. Mimo to k.w. nie zawiera regulacji dotyczących wadliwości tego typu oświadczeń, które mogą wynikać na przykład z działania pod wpływem błędu, groźby bezprawnej czy stanu wyłączającego świadome i swobodne podjęcie decyzji. Co istotne, kodeks ten również nie przewiduje możliwości odwołania raz złożonego oświadczenia o odmowie ślubowania lub zrzeczeniu się mandatu.

Podobnie w całym systemie prawa publicznego brakuje jednolitych przepisów dotyczących ogólnych wad oświadczeń woli odnoszących się do czynności publicznoprawnych. Natomiast regulacje w tym zakresie znajdują się w kodeksie cywilnym (dalej: k.c.) – m.in. w art. 61 oraz 82–88 k.c. – które precyzują sytuacje, w których oświadczenie woli może być uznane za nieważne lub odwołane.

Wobec braku stosownych uregulowań w prawie publicznym, a jednocześnie z uwagi na konstytucyjną zasadę swobody sprawowania mandatu, zasadne jest rozważenie subsydiarnego zastosowania przepisów k.c. W praktyce oznaczałoby to, że osoba wybrana na urząd wójta, burmistrza lub prezydenta miasta mogłaby – w określonych sytuacjach – odwołać złożone wcześniej oświadczenie o odmowie ślubowania lub zrzeczeniu się mandatu, nawet bez zgody rady gminy (miasta), jeśli nie została jeszcze podjęta uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu.

Taka możliwość istniałaby jednak tylko do momentu, w którym właściwy organ (rada) podejmie uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu – po tym czasie wycofanie oświadczenia byłoby bezskuteczne z punktu widzenia prawa.

PRZYKŁAD 2

Niezłożenie w ustawowych terminach oświadczenia o stanie majątkowym

Drugim wymienionym w k.w. powodem wygaśnięcia mandatu wójta jest niezłożenie w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia majątkowego. Zgodnie z art. 24h ust. 1 u.s.g. wójt (a także burmistrz lub prezydent miasta) ma taki obowiązek.

Zakres oświadczenia

Oświadczenie majątkowe składane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obejmuje zarówno majątek odrębny, jak i majątek objęty małżeńską wspólnością majątkową.

Zgodnie z art. 31 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: k.r.o.) wspólność majątkowa obejmuje wszystkie przedmioty majątkowe nabyte w czasie trwania małżeństwa przez któregokolwiek z małżonków, w szczególności:

• wynagrodzenie za pracę i inne dochody z działalności zarobkowej,
• dochody z majątku wspólnego i osobistego,
• środki zgromadzone na otwartym lub pracowniczym funduszu emerytalnym,
• składki zewidencjonowane na subkoncie ZUS.

W praktyce oznacza to, że do majątku wspólnego zalicza się niemal wszystko, co zostało nabyte w czasie trwania małżeństwa – niezależnie od tego, który z małżonków dokonał zakupu lub osiągnął dochód.

Z kolei majątek osobisty każdego z małżonków (zgodnie z art. 33 k.r.o.) obejmuje m.in.:

• przedmioty nabyte przed zawarciem małżeństwa,
• rzeczy odziedziczone, otrzymane w darowiźnie lub w zapisie (jeśli darczyńca nie zastrzegł inaczej),
• przedmioty służące wyłącznie do osobistych potrzeb jednego z małżonków,
• prawa niezbywalne przysługujące tylko jednej osobie (np. autorskie),
• odszkodowania i zadośćuczynienia za krzywdy osobiste,
• nagrody za osobiste osiągnięcia,
• przedmioty nabyte w zamian za składniki majątku osobistego.

Wójt jest zobowiązany uwzględnić w oświadczeniu zarówno składniki majątku wspólnego, jak i osobistego – zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym na wskazany dzień.

Artykuł 24h u.s.g., podobnie jak inne przepisy u.s.g., nie precyzuje, czy chodzi o ustawową, czy umowną wspólność majątkową. Należy zatem przyjąć, że w oświadczeniu majątkowym należy wykazać dane dotyczące tej formy wspólności, która istnieje w dniu składania oświadczenia (por. S. Płażek [w:] P. Chmielnicki (red.), „Ustawa o samorządzie gminnym”, LEX 2022/el).

Osoba zobowiązana do złożenia oświadczenia majątkowego musi wyraźnie wskazać, które składniki majątku, dochodów i zobowiązań należą do jej majątku osobistego, a które są objęte małżeńską wspólnością majątkową (art. 24h ust. 2 u.s.g.).

Przepisy samorządowe (ustawa o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim) nadal posługują się pierwotnym pojęciem „majątku odrębnego”, zaczerpniętym z przepisów k.r.o. Jednak od 20 stycznia 2005 r. w k.r.o. pojęcie to zostało zastąpione terminem „majątek osobisty”. Zmiana ta nie została jednak dotychczas uwzględniona w przepisach ustaw samorządowych, co może powodować pewne niejasności terminologiczne – choć co do treści nie budzi wątpliwości, że chodzi o ten sam zakres majątku.

Termin

Dokument ten, wraz z kopią zeznania podatkowego (PIT) za rok poprzedni oraz ewentualną jego korektą, wójt składa w dwóch egzemplarzach wojewodzie. Pierwsze oświadczenie majątkowe powinno zostać złożone w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Następnie, oświadczenia te składane są co roku do 30 kwietnia, według stanu majątku na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, a także na 2 miesiące przed upływem kadencji.

W myśl art. 24h ust. 5a u.s.g., jeżeli terminy te nie zostaną dotrzymane, wojewoda w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu wzywa wójta, który nie złożył oświadczenia, do jego niezwłocznego złożenia, wyznaczając dodatkowy czternastodniowy termin. Termin ten liczy się od dnia „skutecznego dostarczenia wezwania”. Pojęcie to nie jest jednak jasne i nastręcza problemy interpretacyjne. Wskazana regulacja jest rozwiązaniem szczególnym i w piśmiennictwie oraz orzecznictwie różnie rozumianym. Wyrażane jest stanowisko, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w odniesieniu do „skutecznego dostarczania” nie mają zastosowania (m.in. M. Gurdek, „Obowiązek wezwania zobowiązanego i wyznaczenia mu dodatkowego terminu do złożenia oświadczenia majątkowego – szczegółowa analiza problemu”, Przegląd Prawa Publicznego 2015/3/84–94) i w tej sytuacji skuteczne dostarczenie wezwania ma miejsce wtedy, gdy dotrze ono do zobowiązanego w taki sposób, by mógł on zapoznać się z jego treścią. Wyrażany jest także pogląd odmienny, sprowadzający się do tezy, że – z uwagi na charakter zarządzenia zastępczego będącego aktem nadzoru – mają do tego wezwania odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Z tym drugim poglądem zgodził się NSA w wyroku z 12 lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1237/16). Stwierdził, że w sytuacji, gdy kwestie sposobu dostarczenia wójtowi wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego w dodatkowym terminie nie są ustawowo określone, to dostarczenie wezwania może nastąpić na adres urzędu gminy, bezpośrednio na ręce wójta lub upoważnionego do odbioru jego korespondencji pracownika, ale także na adres domowy, z tym że musi ono być skuteczne.

PRZYKŁAD 3

Warto wskazać, że NSA w wyroku z 12 lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1237/16) stwierdził, że składanie oświadczeń majątkowych przez ustawowo określone osoby, radnych, wójta, niektórych pracowników jest jednym z najważniejszych zabezpieczeń antykorupcyjnych w odniesieniu do samorządu terytorialnego. O randze tego obowiązku świadczą choćby ustawowe konsekwencje jego niedotrzymywania. Lekceważenie tego obowiązku musi być oceniane jako naganne. NSA, odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, podał, że nie jest zrozumiałe, dlaczego wójt po raz kolejny nie dopełnia obowiązku złożenia w ustawowym terminie oświadczenia majątkowego i składa je w ostatnim dniu dodatkowego terminu, dając zły sygnał pracownikom i radnym do tego zobowiązanym oraz ryzykując utratę mandatu wójta. Według NSA podnoszona na rozprawie okoliczność, że wójt został wybrany po raz kolejny i że cieszy się poparciem społeczności lokalnej, nie może usprawiedliwiać ewentualnych naruszeń ustawowych obowiązków.

Wójt musi pamiętać, że jeżeli mimo wezwania oświadczenia nie złoży, to dotkną go poważne konsekwencje prawne – stanowi to podstawę wygaśnięcia mandatu. Obowiązek stwierdzenia tego faktu spoczywa na radzie gminy, która w terminie miesiąca podejmuje w tej sprawie uchwałę.

PRZYKŁAD 4

Pisemne zrzeczenie się mandatu

Kolejną podstawą wygaśnięcia mandatu wójta jest zrzeczenie się przez niego pełnienia tej funkcji. Musi to nastąpić w formie pisemnej. Poza tym, z uwagi na to, że fakt wygaśnięcia mandatu stwierdza rada gminy, oświadczenie w przedmiocie zrzeczenia powinno być skierowane do rady lub jej przewodniczącego. Dokument ten powinien zawierać też datę rezygnacji. W przeciwnym przypadku, zgodnie z art. 61 par. 1 k.c., przyjmuje się, że datą tą jest data otrzymania pisma przez adresata. Wygaśnięcie mandatu następuje w momencie, kiedy oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu zostało przekazane radzie gminy. Fakt, że oświadczenie to zostaje później cofnięte, nie wpływa na skuteczność złożonego oświadczenia (por. wyrok WSA z w Bydgoszczy z 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 728/2009).

PRZYKŁAD 5

Nie ma podstaw prawnych, aby wymagać złożenia oświadczenia majątkowego od wójta, który zrezygnował z pełnienia funkcji przed złożeniem ślubowania. W świetle art. 24h u.s.g. osoba wybrana na stanowisko, która zrzeka się mandatu przed złożeniem ślubowania, formalnie nie obejmuje funkcji, a tym samym nie powstaje obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego. Potwierdza to również brak takiej regulacji w przepisach k.w.

Utrata prawa wybieralności lub jego brak w dniu wyborów

Przyczyną wygaśnięcia mandatu wójta jest również utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów. Zgodnie z art. 26 ust. 2a u.s.g. wójtem, burmistrzem czy prezydentem miasta nie może być osoba, która nie jest obywatelem polskim. Przepis ten koresponduje z art. 11 par. 1 pkt 6 k.w., stanowiącym, że prawo wybieralności w wyborach wójta (czyli tzw. bierne prawo wyborcze) ma obywatel polski mający prawo wybierania w tych wyborach, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat, z tym że kandydat nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje. Zgodnie z art. 10 par. 2 k.w., prawa wybierania nie ma natomiast osoba: pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu oraz ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu.

Natomiast w świetle art. 11 par. 2 k.w. nie mają prawa wybieralności osoby:

• skazane prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe;
• wobec których wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2 ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 z późn. zm.).

Zgodnie z przepisami prawa karnego o umyślnym popełnieniu przestępstwa można mówić wówczas, gdy sprawca działa z zamiarem jego popełnienia, tj. chce dopuścić się czynu zabronionego (zamiar bezpośredni), bądź też przewidując możliwość jego popełnienia, godzi się na taki skutek (zamiar ewentualny).

Natomiast prawomocność wyroku zachodzi wtedy, gdy od orzeczenia nie przysługuje już zwyczajny środek odwoławczy. Taki stan ma miejsce m.in. wówczas, gdy strony postępowania nie wnoszą apelacji od wyroku sądu pierwszej instancji, bądź gdy sąd odwoławczy oddala apelację i utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie sądu niższego.

W świetle u.s.g. prawomocne skazanie wójta za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub za umyślne przestępstwo skarbowe powoduje wygaśnięcie mandatu. Dotyczy to zarówno przestępstw związanych bezpośrednio z pełnieniem funkcji publicznych, jak i innych przestępstw o charakterze powszechnym. Przykładowo, skutkiem w postaci wygaśnięcia mandatu skutkuje prawomocne skazanie za:

• prowadzenie pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości (art. 178a k.k.),
• przyjęcie korzyści majątkowej, czyli tzw. łapownictwo bierne (art. 228 k.k.),
• płatną protekcję (art. 230 k.k.),
• wystawienie dokumentu poświadczającego nieprawdę (art. 271 k.k.),
• niszczenie, ukrywanie lub usuwanie dokumentów (art. 276 k.k.).

W każdym z powyższych przypadków prawomocne skazanie stanowi przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przez radę gminy.

PRZYKŁAD 6

Wygaśnięcie mandatu włodarza nie następuje w razie popełnienia wykroczenia, wykroczenia skarbowego, przestępstwa nieumyślnego ani przestępstwa ściganego z oskarżenia prywatnego. Nie będzie zatem podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu np. w sytuacji prawomocnego skazania za spowodowanie kolizji drogowej, za zniewagę, naruszenie nietykalności cielesnej czy uszkodzenie ciała skutkujące rozstrojem zdrowia trwającym poniżej 7 dni.

PRZYKŁAD 7

Stwierdzenie wygaśnięcia

Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku 4 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 2037/17) ziszczenie się przesłanki w postaci utraty prawa wybieralności w trakcie kadencji zobowiązuje właściwy organ wyborczy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo na karę pozbawienia wolności, jest uznana przez ustawodawcę za niegodną piastowania funkcji w urzędach publicznych, tracąc prawo wybieralności.

NSA w postanowieniu z 19 czerwca 2024 r. (sygn. akt III OSK 2503/22) wyjaśnił, że zgodnie z art. 492a par. 1 k.w. właściwy sąd przesyła komisarzowi wyborczemu, wojewodzie oraz przewodniczącemu rady gminy odpisy prawomocnych orzeczeń, o których mowa w art. 10 par. 2 i art. 11 par. 2 k.w. niezwłocznie po ich uprawomocnieniu się, umieszczając w nich datę uprawomocnienia się orzeczenia. W takiej sytuacji komisarz wyborczy nie ma żadnej kompetencji do dokonywania jakichkolwiek ustaleń, czy to w zakresie popełnienia przez wójta przestępstwa, czy też daty prawomocności takiego wyroku. Wszystkie te okoliczności w sposób wiążący dla komisarza wyborczego zostały ustalone w prawomocnym wyroku. Rola komisarza wyborczego sprowadza się jedynie do podania okoliczności wygaśnięcia mandatu w dacie uprawomocnienia się ww. wyroku do publicznej wiadomości i w związku z tym, stosownie do treści art. 492a par. 2 k.w., komisarz wyborczy informuje o wygaśnięciu mandatu wójta w drodze obwieszczenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Taką informację ogłasza komisarz wyborczy w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej BIP).

NSA w postanowieniu z 19 czerwca 2024 r. (sygn. akt III OSK 2503/22) wskazał, że ustawodawca wprost wykluczył możliwość zaskarżenia samego ogłoszenia tej informacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podania tej informacji do publicznej wiadomości w BIP. Takie ogłoszenie i podanie do publicznej wiadomości nie stanowi aktu lub czynności, o którym stanowi art. 3 par. 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ogłoszenie to ani nie jest skierowane do osoby, która utraciła mandat z powodu prawomocnego skazania, ani też nie dotyczy załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Dana osoba będąca wójtem traci swój mandat z chwilą uprawomocnienia się wyroku sądu karnego skazującego na karę za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. Oznacza to, że ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym o utracie mandatu wobec osoby zainteresowanej (tj. wobec wójta, którego mandat wygasł) nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Takie ogłoszenie w szczególności nie stwierdza utraty mandatu wójta. W ogłoszeniu tym wskazuje się datę prawomocności wyroku sądu karnego jako datę utraty mandatu, a nie jakąkolwiek inną datę, w tym datę samego ogłoszenia jako datę utraty mandatu. Zdaniem NSA takie rozwiązanie nie oznacza pozbawienia zainteresowanego ochrony sądowej. W postępowaniu karnym wójtowi służą uprawnienia do składania środków zaskarżenia, a tym samym, jeżeli prawomocnym wyrokiem wójt zostaje skazany, to w istocie rola komisarza wyborczego sprowadza się jedynie do poinformowania o tym w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Żadnych ustaleń komisarz wyborczy nie dokonuje, ponieważ nawet data prawomocności wyroku wynika z przekazanego przez sąd komisarzowi wyborczemu odpisu prawomocnego orzeczenia.

PRZYKŁAD 8

Objęcie urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej

Powodem wygaśnięcia mandatu jest objęcie urzędu Prezydenta RP. Formalnie dochodzi do tego z chwilą złożenia wobec Zgromadzenia Narodowego przysięgi, o której mowa w art. 130 Konstytucji RP.

Naruszenia zakazów łączenia stanowiska wójta z innymi funkcjami lub prowadzeniem firmy

Zgodnie z k.w. powodem utraty mandatu jest złamanie ograniczeń łączenia funkcji burmistrza z wykonywaniem innych funkcji lub prowadzeniem działalności gospodarczej, określonych w odrębnych ustawach.

W myśl art. 492 par. 4 i 5 k.w., jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, obowiązany jest do jej zrzeczenia się lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wyrażonej w wyroku z 19 listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Ke 782/16), zwrot ustawowy: „naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzeniem działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach”, użyty w art. 492 par. 1 pkt 5 k.w., należy interpretować wąsko. Zdaniem sądu, prawodawca odnosi to sformułowanie wyłącznie do sytuacji unormowanych w dwóch aktach prawnych, tj. w u.s.g. oraz w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (dalej: ustawa antykorupcyjna).

Podwójne stanowiska

Z u.s.g. najistotniejszy przepis odnoszący się do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w kontekście obowiązujących go ograniczeń to art. 27. Przepis ten ustanawia zakazy łączenia określonych funkcji z innymi stanowiskami lub z prowadzeniem działalności gospodarczej, które mieszczą się w ramach zasady incompatibilitas (łac. niepołączalność). Zgodnie art. 27 u.s.g. mandatu wójta nie można łączyć z:

• funkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie,
• członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem,
• zatrudnieniem w administracji rządowej,
• mandatem posła lub senatora.

Uwaga! Wprowadzone ograniczenia dotyczące łączenia stanowisk nie eliminują prawa tych osób do ubiegania się o funkcje lub stanowiska, których pełnienie jest niedopuszczalne w czasie sprawowania urzędu wójta czy jego zastępcy. Trafny jest zatem pogląd, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby o mandat wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ubiegał się radny gminny, powiatowy czy wojewódzki, a także poseł, senator, osoba zatrudniona w administracji rządowej, a nawet wójt innej gminy lub jego zastępca (art. 27 u.s.g.). Warunkiem koniecznym jest jednak to, aby przed objęciem obowiązków (art. 29a u.s.g.) kandydat zrezygnował z mandatów, zatrudnienia lub funkcji, które w świetle przepisów pozostają ze sobą w kolizji. Stanowisko to ma potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. w wyroku WSA w Olsztynie z 29 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Ol 1210/12) oraz w wyroku NSA z 29 maja 2013 r. (sygn. akt II OSK 350/13).

PRZYKŁAD 9

Pojęcie zatrudnienia

Wątpliwości interpretacyjne może budzić zagadnienie, czy użyte w art. 27 u.s.g. pojęcie zatrudnienia należy odnosić wyłącznie do stosunków pracy sensu stricto, czy też obejmuje ono również inne formy aktywności zawodowej, takie jak umowy cywilnoprawne (zlecenia, umowy agencyjne). W doktrynie przeważa stanowisko, że termin ten – jeżeli nie jest dodatkowo sprecyzowany – odnosi się zasadniczo wyłącznie do stosunku pracy w rozumieniu kodeksu pracy. (S. Płażek, [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym”, (red.) P. Chmielnicki, Lex 2022/el).

Nie zmienia to jednak faktu, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), który podejmuje czynności w ramach umów cywilnoprawnych na rzecz jednostki administracji rządowej, może naruszyć generalne ograniczenie wynikające z art. 30 ustawy o pracownikach samorządowych. Przepis ten zakazuje podejmowania zajęć sprzecznych z obowiązkami pracownika samorządowego lub takich, które mogłyby wywołać uzasadnione podejrzenie o stronniczość bądź interesowność. Zakaz podejmowania równoległego zatrudnienia w administracji rządowej obejmuje wszystkie stanowiska, niezależnie od ich rangi.

Wykonywanie funkcji

Artykuł 27 u.s.g. formułuje zakaz, natomiast konsekwencję jego naruszenia określa art. 492 par. 1 pkt 5 k.w. Problem interpretacyjny powstaje jednak na tle rozbieżności terminologicznej – w art. 27 u.s.g. ustawodawca posługuje się pojęciem zatrudnienia, podczas gdy w art. 492 par. 1 pkt 5 k.w. mowa jest o 'wykonywaniu funkcji'.

Na gruncie zakazu zatrudnienia w administracji rządowej (art. 27 pkt 5 u.s.g.) rozbieżność tę wyjaśnił WSA w Kielcach w wyroku z 24 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Ke 829/20). Sąd, odwołując się do zasady racjonalności ustawodawcy oraz zasady jednolitego rozumienia tych samych terminów w obrębie aktu prawnego, wskazał, że „zatrudnienie w administracji rządowej” i 'wykonywanie funkcji w administracji rządowej” to pojęcia o różnym zakresie.

Sąd wyjaśnił, że:

• zatrudnienie to pojęcie szersze i obejmuje różne formy nawiązania stosunku pracy – od umowy o pracę, przez powołanie, mianowanie, aż po inne administracyjne stosunki zatrudnienia, niezależnie od rangi stanowiska (także pomocniczych czy obsługowych);
• wykonywanie funkcji jest pojęciem węższym i nie obejmuje wszystkich form zatrudnienia, lecz wyłącznie te, które wiążą się z zakresem obowiązków i kompetencji istotnych z punktu widzenia administracji publicznej, zwłaszcza gdy mają one charakter władczy wobec obywateli.

Tym samym naruszenie zakazu zatrudnienia w administracji rządowej może być stwierdzone w wielu przypadkach, ale skutkujące wygaśnięciem mandatu (art. 492 par. 1 pkt 5 k.w.) nastąpi wyłącznie wtedy, gdy zatrudnienie to przybierze postać wykonywania „funkcji” w rozumieniu przepisów odrębnych.

Kielecki WSA podkreślił również, że obowiązku zrzeczenia się funkcji (art. 492 par. 4 k.w.) nie można utożsamiać z „rezygnacją z zatrudnienia” przez np. zawieszenie wykonywania obowiązków czy skorzystanie z urlopu bezpłatnego. W prawie pracy nie istnieje bowiem konstrukcja „zrzeczenia się zatrudnienia”, a nadto obowiązuje zasada zakazu zrzeczenia się niektórych praw pracowniczych (art. 84 k.p.).

PRZYKŁAD 10

Skomplikowany podział właściwości

Choć procedura wygaszania mandatu wójta zostanie szczegółowo omówiona, już w tym miejscu warto wskazać, że art. 492 k.w. przewiduje właściwość dwóch różnych organów do stwierdzania tego faktu. Zgodnie z art. 492 par. 2a k.w., wygaśnięcie mandatu wójta z dniem wystąpienia przyczyny wskazanej w par. 1 pkt 5 – w zakresie przyczyn określonych w art. 27 u.s.g. – stwierdza niezwłocznie komisarz wyborczy w drodze postanowienia.

Natomiast art. 492 par. 5 k.w. stanowi, że jeżeli wójt nie zrzeknie się funkcji lub nie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, rada gminy w drodze uchwały stwierdza wygaśnięcie jego mandatu w terminie miesiąca od upływu tego okresu.

Kwestia podziału kompetencji między komisarza wyborczego a radę gminy była przedmiotem rozważań NSA w wyroku z 14 marca 2017 r. (sygn. akt II OSK 245/17). Sąd wskazał, że art. 492 par. 4 i par. 5 k.w. regulują szczególną sytuację, gdy wójt wykonywał określoną funkcję jeszcze przed dniem wyboru. W takim przypadku, zgodnie z art. 492 par. 4 k.w., osoba wybrana na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ma obowiązek zrzeczenia się tej funkcji w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Jeżeli obowiązku tego nie spełni, wówczas – na podstawie art. 492 par. 5 k.w. – to rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu w drodze uchwały, podejmowanej w terminie miesiąca od dnia upływu wskazanego terminu.

Pod pojęciem „wykonywania funkcji” użytym w art. 492 par. 1 pkt 5 k.w., do którego odsyła par. 4 tego przepisu, należy rozumieć ustawowe zakazy łączenia funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z wykonywaniem innych funkcji, określone w odrębnych przepisach. Do takich odrębnych przepisów należy zaliczyć u.s.g., a więc m.in. zakaz dalszego zatrudnienia w administracji rządowej (art. 27 pkt 3 u.s.g.). Osoba zatrudniona w administracji rządowej może zatem kandydować na urząd wójta, jednak po wyborze – stosownie do art. 492 par. 4 k.w. – ma obowiązek zrzeczenia się takiego zatrudnienia w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Jeżeli tego nie uczyni, następuje skutek w postaci wygaśnięcia mandatu, co zgodnie z art. 492 par. 5 k.w. stwierdza rada gminy. Zdaniem NSA rada podejmuje wówczas uchwałę w tej sprawie w terminie miesiąca od dnia upływu wskazanego trzymiesięcznego terminu.

W ocenie NSA art. 492 par. 2a k.w. przyznaje kompetencję komisarzowi wyborczemu w sytuacji, gdy zakaz określony w art. 492 par. 1 pkt 5 k.w. został naruszony już po objęciu mandatu (np. poprzez podjęcie pracy w administracji rządowej). Równocześnie sąd trafnie zauważył, że nowelizacja z 11 lipca 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1072), choć zmieniła treść art. 492 par. 2 i par. 2a k.w., nie naruszyła regulacji par. 4 i par. 5 tego przepisu. Oznacza to, że ustawodawca celowo pozostawił radzie gminy kompetencję do stwierdzania wygaśnięcia mandatu wójta, który nie usunął przeszkody w terminie trzech miesięcy od złożenia ślubowania, jeśli przeszkoda ta istniała już przed wyborem.

NSA podkreślił, że przyjęcie odmiennego poglądu podważałoby racjonalność ustawodawcy i czyniłoby art. 492 par. 5 k.w. przepisem martwym.

Uwaga! Rozróżnienie sytuacji, w których przesłanki wygaśnięcia mandatu pojawiają się po objęciu mandatu (art. 492 par. 1 pkt 5 k.w.) albo jeszcze przed wyborem (art. 492 par. 4 k.w.), determinuje zatem właściwość organu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. W pierwszym przypadku kompetencję posiada komisarz wyborczy, w drugim – rada gminy.

PRZYKŁAD 11

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może łączyć swojego stanowiska z pełnieniem innych funkcji np. radnego. Dlatego osoba, która uzyskała oba mandaty, a nie zrzekła się wcześniej jednego z nich, traci z mocy prawa mandat radnego z chwilą objęcia obowiązków wójta (poprzez złożenie ślubowania wójta). Analogicznie wójt traci z mocy prawa mandat z chwilą przystąpienia do wykonywania funkcji radnego poprzez złożenie stosowanego ślubowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2375/04). Wygaśnięcie mandatu z tej przyczyny stwierdza w drodze uchwały rada gminy.

PRZYKŁAD 12

Pełnienie jednocześnie funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz jego zastępcy w tej samej gminie jest prawnie wykluczone, co wprost wynika z art. 27 pkt 2 u.s.g. Oznacza to, że osoba wybrana na stanowisko wójta, która wcześniej była jego zastępcą, zobowiązana jest niezwłocznie – najpóźniej w terminie trzech miesięcy – złożyć rezygnację z dotychczas pełnionej funkcji (zob. S. Płażek, [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym”, (red.) P. Chmielnicki, Lex 2022/el). Zaniechanie tego obowiązku skutkuje wygaśnięciem nowo uzyskanego mandatu. Wobec wyłączności pełnienia obu funkcji niedopuszczalne jest także udzielenie urlopu bezpłatnego na stanowisku zastępcy.

W przypadku rezygnacji z funkcji zastępcy wójta i odwołania z zajmowanego stanowiska, dotychczasowy stosunek pracy z powołania ulega rozwiązaniu. Okres sprawowania tej funkcji zostaje jednak zaliczony do stażu pracy na stanowisku wójta. Z tym wiąże się również kwestia uprawnień pracowniczych – w szczególności prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jeżeli bowiem nie zostanie zawarte porozumienie umożliwiające wykorzystanie zaległego urlopu z okresu zatrudnienia jako zastępca wójta w trakcie sprawowania urzędu wójta (wybranego w wyborach), wówczas – zgodnie z art. 171 par. 3 k.p. stosowanym odpowiednio – wójtowi przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane dni urlopu.

Nie, zatrudnienie w starostwie powiatowym – nawet na stanowisku kierowniczym, związanym z wykonywaniem zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – nie stanowi zatrudnienia w administracji rządowej w rozumieniu art. 27 pkt 3 u.s.g. oraz art. 492 k.w.

Jak trafnie wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z 5 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Ol 430/21), fakt, że powiat realizuje – poprzez starostwo powiatowe – określone ustawami zadania publiczne zlecone, nie oznacza, że w tym zakresie staje się „administracją rządową”. Wynika to z samej konstrukcji ustrojowej powiatu:

• zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.) powiat wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność,
• starostwo powiatowe, na mocy art. 33 u.s.p., jest jedynie aparatem pomocniczym zarządu powiatu,
• nawet zadania zlecone, finansowane z budżetu państwa (art. 4 ust. 4 u.s.p.), w momencie przekazania stają się zadaniami samorządowymi, a nie „państwowymi” w sensie organizacyjnym.

W konsekwencji zatrudnienie w starostwie powiatowym – choćby na stanowisku kierowniczym i mimo wykonywania zadań zleconych – nie jest równoznaczne z zatrudnieniem w administracji rządowej ani z wykonywaniem funkcji w tej administracji.

Pogląd ten jest spójny również z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, który podkreśla, że instytucja wygaśnięcia mandatu musi być interpretowana ściśle i z poszanowaniem wartości konstytucyjnych: trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich oraz praw wyborczych obywateli (wyrok TK z 13 marca 2007 r., K 8/07). Nadmiernie rygorystyczne rozumienie zakazu incompabilitas prowadziłoby bowiem do nieuzasadnionego pozbawienia społeczności lokalnej demokratycznie wybranego organu wykonawczego.

Podsumowując: zatrudnienie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w starostwie powiatowym nie narusza zakazu łączenia funkcji określonego w art. 27 pkt 3 u.s.g. i nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu.

PRZYKŁAD 13

Przepisy antykorupcyjne

Szeroki katalog zakazów został ustanowiony w przepisach ustawy antykorupcyjnej. Zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej, jej regulacje obejmują również ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Podstawowy katalog zakazów zawarty został w art. 4 ustawy antykorupcyjnej. Stanowi on, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), w okresie sprawowania funkcji, nie może:

• uczestniczyć w organach zarządzających, nadzorczych lub rewizyjnych spółek prawa handlowego,
• być syndykiem lub zastępcą syndyka w postępowaniu upadłościowym lub nadzorcą lub zarządcą w postępowaniu restrukturyzacyjnym,
• podejmować zatrudnienia lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, jeżeli mogłoby to rodzić podejrzenie stronniczości bądź interesowności,
• uczestniczyć w organach zarządzających, nadzorczych lub rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych,
• pełnić funkcje w zarządach fundacji prowadzących działalność gospodarczą,
• posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 proc. akcji lub udziałów przedstawiających ponad 10 proc. kapitału zakładowego,
• prowadzić działalności gospodarczej we własnym imieniu lub wspólnie z innymi osobami, zarządzać taką działalnością albo występować w charakterze przedstawiciela lub pełnomocnika w jej prowadzeniu – z wyjątkiem działalności rolniczej w formie gospodarstwa rodzinnego oraz pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług zarządzania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi spółkami.

PRZYKŁAD 14

PRZYKŁAD 15

PRZYKŁAD 16

PRZYKŁAD 17

PRZYKŁAD 18

PRZYKŁAD 19

PRZYKŁAD 20

Konsekwencją naruszenia któregokolwiek z powyższych zakazów jest wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co wynika zarówno z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy antykorupcyjnej, jak i art. 492 par. 1 pkt 5 k.w.

Zasada proporcjonalności

Na temat naruszenia zakazu posiadania w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 proc. akcji lub udziałów przedstawiających ponad 10 proc. kapitału zakładowego wypowiedział się NSA w wyroku z 13 czerwca 2023 r. (sygn. akt III OSK 2915/22). Zdaniem tego sądu, mimo formalnego, ale – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – nie nadmiernego naruszenia zakazu przez wójta, naruszenie to nie podważa celu wprowadzenia zakazu i nie powoduje skutku w postaci wygaśnięcia mandatu.

NSA uznał, że nie można, zachowując zasadę proporcjonalności, doprowadzać do sytuacji, w których tak samo zostanie potraktowana osoba pełniąca funkcję wójta/burmistrza, która nie podjęła żadnych kroków zmierzających do zadośćuczynienia obowiązkom nałożonym przez ustawodawcę, i osoba pełniąca tę samą funkcję, która (tj. wójt w rozpatrywanej sprawie) niezwłocznie podjęła kroki zmierzające do doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem, pomimo że osiągnięcie celu, jak w tym przypadku, trwało kilka miesięcy.

Należy również podkreślić, że w dacie podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta nie posiadał już udziałów w spółce prawa handlowego przekraczających 10 proc. kapitału zakładowego. Zatem cel wprowadzenia zakazu przez ustawodawcę został osiągnięty. W takim przypadku stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta stałoby w sprzeczności z zasadą proporcjonalności.

NSA podał także, że żaden przepis obowiązującego prawa nie nakłada na osoby kandydujące w wyborach obowiązku wyzbywania się składników majątkowych przed ogłoszeniem wyników wyborów, ani też do czynienia jakichkolwiek przygotowań w tym kierunku.

Jak wynika z okoliczności faktycznych sprawy, K.B. złożył ślubowanie jako wójt 23 listopada 2018 r. Jeszcze przed złożeniem ślubowania, 20 listopada 2018 r., zgromadzenie wspólników spółki sp. z o.o. odwołało go z funkcji członka zarządu tej spółki. 28 października 2018 r. została zawarta między K.B. a wspólnikiem spółki sp. z o.o. przedwstępna umowa sprzedaży przysługujących dotychczas jej udziałów w kapitale zakładowym spółki. Na mocy tej umowy K.B. zobowiązał się do sprzedaży wymienionych udziałów drugiemu wspólnikowi spółki do 20 lutego 2019 r.

W związku z rezygnacją strony kupującej z zakupu udziałów 23 lutego 2019 r. została zawarta umowa, na mocy której w terminie 30 dni od jej zawarcia K.B. zobowiązał się do sprzedaży przysługujących mu udziałów innej osobie jako stronie kupującej tej umowy. W wyniku zawartej 26 kwietnia 2019 r. umowy sprzedaży udziały w kapitale zakładowym spółki K.B. zostały ostatecznie sprzedane. Jak zatem wynika z powyższego, skarżąca już przed złożeniem ślubowania podjęła kroki zmierzające do zbycia udziałów w spółce i ostatecznie zbyła udziały po upływie 5 miesięcy od złożenia ślubowania.

Sprawowanie funkcji w stowarzyszeniu

W praktyce liczne kontrowersje budzi kwestia pełnienia przez wójta funkcji prezesa lub wiceprezesa stowarzyszenia. W orzecznictwie wskazuje się, że sam fakt sprawowania takiej funkcji nie zawsze prowadzi do wygaśnięcia mandatu, zwłaszcza wówczas, gdy stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej, a osiągane przychody przeznacza w całości na realizację celów statutowych.

Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, stowarzyszenia są dobrowolnymi zrzeszeniami o charakterze niezarobkowym, co oznacza, że ich statut nie może przewidywać prowadzenia działalności nastawionej na osiąganie zysku. Jednocześnie, zgodnie z art. 34 wskazanej ustawy, stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach, przy czym uzyskany z niej dochód musi być przeznaczony na realizację celów statutowych i nie może podlegać podziałowi pomiędzy członków. W orzecznictwie utrwalony jest jednak pogląd, że działalność stowarzyszenia, nawet jeśli zyski z niej przeznaczane są wyłącznie na cele statutowe, ma charakter działalności gospodarczej w rozumieniu prawa (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05).

Na tle tych regulacji szczególnie istotne znaczenie ma wyrok NSA z 20 listopada 2018 r. (sygn. akt II OSK 2975/18). Sąd rozstrzygał w nim sprawę burmistrza pełniącego funkcję wiceprezesa klubu sportowego działającego w formie stowarzyszenia. Wojewoda, powołując się na art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej w związku z art. 492 par. 1 i par. 2 k.w. oraz art. 98a ust. 2 u.s.g., wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu burmistrza. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że stowarzyszenie uzyskiwało przychody ze sprzedaży biletów na mecze, co w jego ocenie nadawało działalności stowarzyszenia charakter zarobkowy, niezależnie od tego, iż środki były przeznaczane na działalność statutową.

Burmistrz argumentował natomiast, że klub nigdy nie prowadził działalności gospodarczej, nie był wpisany do rejestru przedsiębiorców KRS, a jego wyłącznym celem były rozwój i promocja sportu oraz działania profilaktyczne w obszarze uzależnień. NSA, podzielając stanowisko sądu I instancji, uznał, że sporadyczne uzyskiwanie przychodów ze sprzedaży biletów nie może być utożsamiane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zdaniem sądu brak pełnych i jednoznacznych ustaleń w tym zakresie wykluczał możliwość zastosowania sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu burmistrza, która ze względu na swój charakter powinna być interpretowana ściśle i proporcjonalnie. W konsekwencji zarządzenie zastępcze wojewody zostało uchylone.

Ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej

W obecnej kadencji włodarzy obowiązują zakazy, które zostały wprowadzone do ustawy antykorupcyjnej od 1 stycznia 2022 r. Zawarte są one w art. 4a. Zgodnie z jego ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może być zatrudniony lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, w których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego posiadają bezpośrednio lub pośrednio przez inne podmioty co najmniej 10 proc. akcji lub udziałów. Zakaz ten nie jest całkowicie bezwzględny – ustawa antykorupcyjna nie nakłada obowiązku rozwiązania stosunku pracy. Przewiduje jednak, że wójt pozostający w stosunku pracy z taką spółką automatycznie przechodzi na urlop bezpłatny na czas pełnienia funkcji oraz przez trzy miesiące po jej zakończeniu, niezależnie od rodzaju i długości umowy o pracę. W przypadku umów terminowych, których okres obowiązywania zakończyłby się przed upływem trzech miesięcy od dnia ustania funkcji, zatrudnienie ulega przedłużeniu z mocy prawa do końca tego okresu, wyłącznie w celu zapewnienia realizacji obowiązkowego urlopu bezpłatnego. Wójtowi przysługuje prawo powrotu do pracy na stanowisko równorzędne pod względem wynagrodzenia, jeśli zgłosi chęć powrotu w ciągu siedmiu dni od zakończenia urlopu bezpłatnego, zgodnie z art. 74 kodeksu pracy.

Ustawa antykorupcyjna przewiduje więc obowiązkowy urlop bezpłatny dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta), uniemożliwiając mu równoczesne aktywne zatrudnienie w spółce, w której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego posiadają co najmniej 10 proc. akcji lub udziałów. Dodatkowo ustanawiają trzy miesiące karencji po zakończeniu pełnienia funkcji, w trakcie których wójt nadal nie może powrócić do pracy w takiej spółce.

PRZYKŁAD 21

Nabycie i zbycie akcji lub udziałów przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego

Ustawa antykorupcyjna w art. 4a ust. 3 reguluje także sytuacje, w których osoba sprawująca funkcję wójta pozostaje zatrudniona w spółce prawa handlowego, w której ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego nie posiadają bezpośrednio ani pośrednio, poprzez inne podmioty, co najmniej 10 proc. akcji lub udziałów, lecz w trakcie kadencji nabywają taki pakiet udziałów lub akcji.

Regulacja ta jest analogiczna do mechanizmu przewidzianego w przypadku wyboru osoby będącej w stosunku pracy w spółce, w której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (dalej: JST) już posiada bezpośrednio lub pośrednio co najmniej 10 proc. akcji lub udziałów, na funkcję wójta. W momencie, gdy Skarb Państwa lub JST nabywają bezpośrednio lub pośrednio co najmniej 10 proc. akcji lub udziałów w spółce, w której zatrudniony jest wójt, spółka zobowiązana jest do udzielenia temu pracownikowi urlopu bezpłatnego na okres sprawowania funkcji oraz na trzy miesiące po jej zakończeniu. Wskazany urlop rozpoczyna się z dniem nabycia przez podmioty publiczne wymaganego pakietu akcji lub udziałów.

Przepis ten obejmuje zarówno przypadki, w których na początku kadencji Skarb Państwa lub JST nie posiadały żadnych udziałów w spółce zatrudniającej wójta, jak i sytuacje, w których posiadany dotychczas pakiet udziałów był mniejszy niż 10 proc., a jego powiększenie w trakcie kadencji doprowadziło do przekroczenia wskazanego progu.

Z kolei w przypadku, gdyby w trakcie trwania kadencji udział Skarbu Państwa lub JST w spółce spadł poniżej 10 proc., okres urlopu bezpłatnego udzielonego wójtowi ulega skróceniu do trzech miesięcy, liczonych od dnia, w którym pakiet akcji lub udziałów spadł poniżej ustawowego progu.

Ważnym aspektem jest także stosowanie art. 74 k.p., który reguluje prawo powrotu pracownika pozostającego na urlopie bezpłatnym w związku z pełnieniem funkcji publicznej. Zgodnie z tym przepisem pracownik ma prawo powrócić do pracy u swojego dotychczasowego pracodawcy na stanowisko równorzędne pod względem wynagrodzenia, jeżeli zgłosi taki zamiar w ciągu siedmiu dni od ustania podstawy urlopu. W przypadku opisanym powyżej nie dochodzi do rozwiązania stosunku pracy, lecz do wygaśnięcia przesłanki urlopu bezpłatnego. W rezultacie, po upływie trzech miesięcy od zdarzenia powodującego ustanie podstawy urlopu, wójt zobowiązany jest zgłosić chęć powrotu do pracy w terminie siedmiu dni, nawet jeśli nadal pełni funkcję wójta. Nieprzestrzeganie tego obowiązku, jeśli nie nastąpiło z przyczyn niezależnych od pracownika, skutkuje wygaśnięciem stosunku pracy.

W ten sposób ustawa ustanawia mechanizm ochronny, który zapewnia zarówno respektowanie zakazu zatrudnienia w spółkach z udziałem publicznym podczas pełnienia funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jak i ochronę praw pracowniczych poprzez przewidziany okres urlopu bezpłatnego i możliwość powrotu do pracy po jego zakończeniu.

PRZYKŁAD 22

Ustawowe wyjątki

Ustawodawca przewidział jednak wyjątek od części zakazów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, ograniczenie dotyczące zasiadania w organach spółek prawa handlowego nie ma zastosowania, jeżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zgłoszony do objęcia funkcji w takiej spółce przez Skarb Państwa, państwowe osoby prawne, spółki z większościowym udziałem Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne utworzone przez jednostki samorządu terytorialnego bądź związki metropolitalne. Jednocześnie ustawa ogranicza możliwość takiego zgłoszenia do maksymalnie dwóch spółek prawa handlowego.

Uwaga! Aby można było zastosować art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, konieczne jest zachowanie formy pisemnej przy zgłoszeniu kandydata do objęcia funkcji w radzie nadzorczej spółki prawa handlowego. Wymóg ten należy traktować jako przejaw należytej staranności oraz gwarancję przejrzystości wobec osób objętych zakazem określonym w art. 4 pkt 1 tej ustawy (wyrok z 7 września 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 543/18).

NSA w wyroku z 1 lipca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1425/19) wskazał, że prezydent miasta został skierowany do pełnienia funkcji członka rady nadzorczej w S.A. przez spółkę, w której udział Skarbu Państwa nie przekraczał ani 50 proc. kapitału zakładowego ani 50 proc. akcji. Tym samym nie został spełniony wymóg wynikający z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej. W przepisie tym ustawodawca nie posługuje się sformułowaniem „bezpośrednio” lub „pośrednio”, a zatem należy przyjąć, że chodzi o bezpośredni udział Skarbu Państwa w spółce oraz o akcje należące bezpośrednio do Skarbu Państwa.

Wyrok NSA dotyczył stwierdzenia wygaśnięcia mandatu prezydenta miasta w związku z naruszeniem zakazu wynikającego z ustawy antykorupcyjnej. Chodziło o to, że w trakcie sprawowania funkcji pełnił on jednocześnie funkcję członka rady nadzorczej spółki, mimo że przepisy zabraniały osobom publicznym prowadzenia działalności gospodarczej lub zasiadania w organach spółek prywatnych, jeśli nie zgłoszono tego w trybie przewidzianym ustawą.

CBA ustaliło, że zgłoszenie prezydenta miasta do rady nadzorczej nie spełniało wymogów art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, ponieważ nie pochodziło od Skarbu Państwa ani jednostki samorządowej dysponującej większością akcji, a mimo to włodarz pobierał wynagrodzenie z tytułu tej funkcji. Wojewoda, powołując się na ustalenia CBA i obowiązujące przepisy, uznał naruszenie prawa i wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu, wskazując, że skutek wygaśnięcia mandatu nastąpił z mocy ustawy i niezależnie od późniejszego zaprzestania działalności objętej zakazem.

Zatrudnienie lub wykonywanie innych zajęć u przedsiębiorcy

Dodatkowe ograniczenie przewiduje art. 7 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, który wprowadza zakaz podejmowania zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć u przedsiębiorcy przez okres jednego roku od zakończenia sprawowania funkcji, jeżeli burmistrz brał udział w rozstrzyganiu spraw indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy.

Zakaz ten nie obejmuje decyzji podatkowych i dotyczących opłat lokalnych, z wyjątkiem decyzji w sprawie ulg i zwolnień. W piśmiennictwie podnosi się, że pod pojęciem decyzji administracyjnych w sprawie ustalania wymiaru podatków i opłat lokalnych należy rozumieć decyzje dotyczące ustalania wysokości zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości oraz opłat lokalnych (por. A. Rzetecka-Gil, „Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Komentarz”, Lex 2021/el). W szczególnych przypadkach zgodę na wcześniejsze zatrudnienie może wyrazić komisja powołana przez Prezesa Rady Ministrów. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej ma chronić funkcjonariuszy publicznych przed podejrzeniami ich o stronniczość i chęć zapewnienia sobie korzyści na przyszłość, już po zakończeniu pełnienia funkcji publicznej (por. uchwała SN z 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III CZP 29/01).

Odpowiedź na to pytanie zawarta jest w wyroku NSA z 20 stycznia 2021 r. (sygn. akt III OSK 2936/21). Sąd zauważył, że jako zasadę art. 7 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej przewiduje roczny zakaz zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć u przedsiębiorcy osób wymienionych w przepisie, przy czym ten roczny termin rozpoczyna bieg od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji. Zgodnie z tym przepisem: osoby wymienione w art. 1 mogą przed upływem roku od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji być zatrudnione lub wykonywać inne zajęcia u przedsiębiorcy, jeżeli brały udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy; nie dotyczy to decyzji administracyjnych w sprawie ustalenia wymiaru podatków i opłat lokalnych na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem decyzji dotyczących ulg i zwolnień w tych podatkach lub opłatach. Przepis ten zatem wyraźnie wskazuje, od jakiego momentu należy liczyć roczny termin zakazu zatrudniania, tj. od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji. I choć ograniczenie to nie ma charakteru bezwzględnego, a termin ten może zostać skrócony 'w uzasadnionych przypadkach', to nie można jednak przyjąć, że wniosek taki można złożyć w dowolnym momencie, a więc jeszcze w czasie zajmowania stanowiska czy pełnienia funkcji publicznej, czyli niejako 'na zaś' tj. po ustaniu w przyszłości zajmowania stanowiska czy pełnienia funkcji.

Podstawa prawna wymieniona w art. 7 ust. 2 ustawy antykorupcyjnej wyraźnie w swojej treści nawiązuje do ust. 1 tego przepisu, a więc do sytuacji zakończenia zatrudnienia osoby pełniącej funkcję publiczną i wyrażenia zgody w trakcie trwania rocznego zakazu.

Wybór na posła na sejm, senatora albo posła do parlamentu europejskiego

Powodem wygaśnięcia mandatu włodarza jest wybór na członka parlamentu krajowego lub Parlamentu Europejskiego. Przesłanka ta została wprowadzona do kodeksu wyborczego na mocy ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy (Dz.U. 2019 poz. 237).

Uzasadnienie tej regulacji wynika z konstytucyjnej zasady incompatibilitas, opartej na zasadzie trójpodziału władzy. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że jednym z kluczowych aspektów tej zasady jest wymóg personalnej odrębności organów – ta sama osoba nie może jednocześnie pełnić funkcji w różnych organach władzy publicznej, realizujących odmienne zadania. Organy samorządu terytorialnego, jako element administracji publicznej, działają w imieniu wspólnoty lokalnej w ramach władzy wykonawczej. Natomiast parlament sprawuje władzę ustawodawczą.

Z tego względu łączenie mandatu wójta z mandatem posła bądź senatora naruszałoby konstytucyjną równowagę władz i pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99). W praktyce regulacja ta zapobiega kumulacji władzy w rękach jednej osoby oraz gwarantuje niezależność pomiędzy reprezentacją interesów lokalnych a procesem stanowienia prawa na poziomie centralnym.

Przykład 23

Orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji

Przesłanką pozbawienia funkcji wójta (burmistrz, prezydent miasta) jest wydanie w stosunku do niego orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji (w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) na okres co najmniej do końca kadencji.

Należy wyraźnie zaznaczyć, że samo orzeczenie o niezdolności do pracy, wydane w postępowaniu rentowym lub emerytalnym, nie może stanowić podstawy do negatywnej oceny zdolności danej osoby do wykonywania obowiązków wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie jest ono również przeszkodą uniemożliwiającą objęcie funkcji po uzyskaniu mandatu. Zdolność do pracy w odniesieniu do zatrudnienia regulują bowiem odrębne przepisy prawa pracy.

Zgodnie z art. 229 par. 1 pkt 1 k.p. każda osoba podejmująca pracę zobowiązana jest do odbycia wstępnych badań lekarskich, których celem jest ustalenie, czy istnieją przeciwwskazania do zatrudnienia na określonym stanowisku. Natomiast art. 229 par. 4 k.p. jednoznacznie przesądza, że pracodawca nie może dopuścić do pracy osoby, która nie posiada aktualnego orzeczenia lekarskiego potwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych.

W tym kontekście istotne znaczenie ma także art. 13 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, który przewiduje, iż orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy może zostać wydane nawet w sytuacji, gdy dana osoba zachowuje zdolność do wykonywania pracy w warunkach przewidzianych w przepisach dotyczących rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych. Oznacza to, że możliwa jest sytuacja, w której osoba posiadająca orzeczenie o trwałej niezdolności do pracy, wydane dla celów emerytalno-rentowych, równocześnie uzyska odrębne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do pełnienia funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Należy przy tym zauważyć, że przesłanka wygaśnięcia mandatu wójta, określona w art. 492 par. 1 pkt 6 k.w., budziła wątpliwości co do jej zgodności z art. 60 w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 29 lit. a Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169). Wątpliwości te rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt K 51/12), stwierdzając, że art. 492 par. 1 pkt 6 k.w., rozumiany w ten sposób, iż dotyczy orzeczeń o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanych już po uzyskaniu mandatu wójta, pozostaje w zgodzie z art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przy ocenie stopnia i okresu niezdolności do pracy należy uwzględnić m.in. możliwość wykonywania dotychczasowej pracy.

Przykład 24

Śmierć

Śmierć wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stanowi oczywistą i nieuchronną podstawę pozbawienia funkcji, gdyż związane z nią prawa i obowiązki mają charakter ściśle osobisty i nie mogą być przenoszone na następców prawnych.

Należy podkreślić, że osoba pełniąca funkcję organu wykonawczego gminy wykonuje mandat w oparciu o stosunek pracy z wyboru, o którym mowa w art. 73 par. 1 k.p. Konsekwencją wygaśnięcia mandatu w wyniku śmierci jest jednoczesne ustanie tego stosunku pracy z mocy prawa (art. 73 par. 2 k.p.).

Odwołanie w drodze referendum

Powodem wygaśnięcia mandatu jest odwołanie wskutek referendum. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy uczestniczą w sprawowaniu władzy w sposób dwojaki:

• bezpośrednio, poprzez głosowanie powszechne (w wyborach i referendach), bądź też
• pośrednio – za pośrednictwem organów gminy.

Ustawodawca w art. 12 u.s.g. wskazuje ponadto, że szczegółowe zasady oraz tryb przeprowadzania referendum gminnego określa odrębny akt normatywny. Jest nim ustawa o referendum lokalnym (dalej: u.r.l.).

Uwaga! Referendum lokalne stanowi jedną z podstawowych form demokracji bezpośredniej, umożliwiającą mieszkańcom wspólnoty samorządowej podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze wiążącym.

Konkretne sytuacje

Już na gruncie samej u.s.g. przewidziane zostały konkretne sytuacje, w których referendum lokalne może znaleźć zastosowanie. Jest ono możliwe w sprawie:

• odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w następstwie nieudzielenia absolutorium, o którym mowa w art. 28a ust. 3 u.s.g.;
• odwołania organu wykonawczego w sytuacji nieudzielenia mu wotum zaufania w dwóch kolejnych latach, zgodnie z art. 28aa ust. 10 u.s.g.;
• odwołania burmistrza (prezydenta miasta, wójta) z przyczyny innej niż wskazane powyżej (art. 28b u.s.g.).

Jednocześnie u.r.l. uszczegóławia procedurę oraz dopuszcza kolejne kategorie referendów. Ustawa ta przewiduje bowiem możliwość przeprowadzenia referendum, w którym mieszkańcy gminy – jako członkowie wspólnoty samorządowej – wyrażają swoją wolę poprzez głosowanie m.in.: w sprawie odwołania burmistrza na jego własny wniosek. W świetle art. 2 ust. 3 u.r.l. referendum polega na udzieleniu odpowiedzi (pozytywnej bądź negatywnej) na sformułowane pytanie lub pytania bądź też na dokonaniu wyboru spośród przedstawionych wariantów rozstrzygnięcia.

Udział w referendum jest prawem zastrzeżonym dla osób stale zamieszkujących na obszarze gminy i posiadających czynne prawo wyborcze do rady gminy (art. 10 k.w.).

Inicjatywa przeprowadzenia referendum może pochodzić zarówno od rady gminy, jak i od mieszkańców – przy czym w tym drugim przypadku wymagane jest poparcie wniosku przez co najmniej 10 proc. uprawnionych do głosowania. Wyjątkiem jest referendum w sprawie odwołania rady gminy, które zainicjować mogą wyłącznie mieszkańcy.

Próg ważności

Zgodnie z art. 55 u.r.l., aby referendum było ważne, konieczne jest uczestnictwo minimum 30 proc. uprawnionych do głosowania.

Od tej zasady przewidziano jednak wyjątek: w przypadku referendum dotyczącego odwołania rady gminy lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ważność referendum zachodzi wówczas, gdy uczestniczyło w nim nie mniej niż 3/5 liczby biorących udział w wyborze odwoływanego organu.

Natomiast art. 56 u.r.l. stanowi, że wynik referendum uznaje się za rozstrzygający, jeżeli jedno z rozwiązań uzyskało poparcie ponad połowy ważnie oddanych głosów. W odniesieniu do referendum dotyczącego samoopodatkowania mieszkańców, ustawodawca przewidział ostrzejsze kryterium – jego wynik jest rozstrzygający jedynie wówczas, gdy za propozycją opodatkowania oddano co najmniej 2/3 ważnych głosów.

PRZYKŁAD 25

Realizacja woli mieszkańców

W razie gdy referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym, organ gminy jest obowiązany niezwłocznie podjąć stosowne czynności w celu realizacji woli mieszkańców (art. 65 u.r.l.). W judykaturze podkreśla się jednak, że skuteczne i wiążące rozstrzygnięcie w drodze referendum może dotyczyć wyłącznie tych spraw, które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji gminy. W przeciwnym przypadku doszłoby do naruszenia zasady właściwości organów, a w konsekwencji do nieważności aktu i samego skutku referendum (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r., sygn. II SA 2817–2818/00).

Skutki prawne rozstrzygających referendów określa art. 67 u.r.l. Należą do nich w szczególności:

• w przypadku referendum przeprowadzonego na wniosek mieszkańców, którego wynik przesądza o odwołaniu organów gminy przed upływem kadencji – zakończenie działalności tych organów z chwilą ogłoszenia wyników referendum [przykład 25];

• w sytuacji, gdy w ważnym referendum o odwołanie burmistrza, przeprowadzonym na wniosek rady gminy z przyczyny innej niż nieudzielenie absolutorium, większość głosów została oddana przeciwko odwołaniu – ustawodawca przewidział skutek odwrotny, a mianowicie zakończenie działalności rady gminy z mocy prawa.

PRZYKŁAD 26

PRZYKŁAD 27

Odwołanie włodarza przez premiera

Odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie art. 96 u.s.g. stanowi jeden z najistotniejszych instrumentów kontroli nad organami wykonawczymi gminy. Przepis ten ma charakter wyjątkowy i sankcjonuje sytuacje, w których wójt, działając w ramach swoich kompetencji, dopuścił się naruszeń prawa o randze ustawowej lub konstytucyjnej w sposób istotny i powtarzający się, co wymaga interwencji organów państwowych, aby zapewnić przestrzeganie prawa przy zachowaniu samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Mechanizm odwołania wójta nie został w u.s.g. rozbudowany do postaci wieloetapowej procedury, jednak w literaturze prawniczej i orzecznictwie wskazuje się na konieczność stosowania go w sposób ostrożny i wyważony, tak aby nie ingerować w bieżącą politykę gminy, lecz wyłącznie w przypadkach faktycznego naruszenia prawa (por. P. Chmielnicki, „Ustawa o samorządzie gminnym”, Lex 2022/el i np. wyrok NSA z 17 października 2007 r., sygn. akt II OSK 491/07).

Przesłanki usunięcia z urzędu

Podstawą odwołania są naruszenia prawa, które mają charakter obiektywny i powtarzalny. Pojedyncze uchybienie w pracy wójta rzadko stanowi przesłankę do zastosowania środka nadzorczo-korekcyjnego, chociaż w wyjątkowych okolicznościach, gdy naruszenie jest szczególnie rażące, nawet jedno może uzasadniać podjęcie decyzji o odwołaniu.

Doktryna podkreśla, że konieczne jest wykazanie istotnego wpływu takich naruszeń na funkcjonowanie gminy, co oznacza, że muszą one mieć charakter obiektywnie mierzalny i udokumentowany, a nie wynikać z subiektywnej oceny organu nadzoru.

Uwaga! W praktyce odwołanie wójta wymaga wcześniejszego zastosowania środków mniej ingerencyjnych, takich jak upomnienia czy wezwania do zaprzestania naruszeń. Dopiero ich nieskuteczność uzasadnia skierowanie wniosku do Prezesa Rady Ministrów o wydanie decyzji odwołującej.

Procedura odwołania rozpoczyna się od stwierdzenia przez wojewodę naruszeń prawa i skierowania do wójta wezwania, w którym muszą zostać szczegółowo wskazane fakty, akt prawny naruszony oraz oczekiwany sposób przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Wezwanie to stanowi formalny etap procedury i jego skuteczne doręczenie jest niezbędne, aby dalsze kroki mogły zostać podjęte zgodnie z zasadami rzetelności i legalności. W przypadku braku reakcji lub niewystarczającej korekty działań przez wójta, wojewoda kieruje do Prezesa Rady Ministrów wniosek o jego odwołanie. Wniosek taki musi zawierać pełne uzasadnienie faktyczne i prawne, dokumentację naruszeń oraz opis działań podjętych w celu przywrócenia prawidłowego funkcjonowania gminy. Decyzja Prezesa Rady Ministrów wydana na podstawie tego wniosku ma charakter rozstrzygnięcia administracyjnego i od momentu jej uprawomocnienia się skutkuje ustaniem mandatu wójta.

Konsekwencje prawne

Odwołanie wójta niesie ze sobą wiele konsekwencji prawnych. Przede wszystkim wójt przestaje pełnić funkcję, co oznacza konieczność zapewnienia ciągłości działania organu wykonawczego gminy. W okresie przejściowym Prezes Rady Ministrów powołuje osobę pełniącą obowiązki wójta, która ma ograniczone kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, głównie w zakresie spraw niecierpiących zwłoki, przy zachowaniu zasad praworządności. Jednocześnie odwołany wójt ma prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który może badać zarówno aspekty proceduralne, jak i materialnoprawne decyzji o odwołaniu. Jest to istotne, ponieważ stanowi mechanizm kontroli nad działaniem organów nadzoru, równoważąc autonomię jednostki samorządu terytorialnego i potrzebę przestrzegania prawa.

Uwaga! W praktyce odwołanie wójta jest procesem skomplikowanym, wymagającym dokładnego przygotowania dowodów, prawidłowego sformułowania wniosku oraz przestrzegania zasad proceduralnych, a jego skutki rozciągają się zarówno na samego wójta, jak i na funkcjonowanie całej gminy. Odpowiednie stosowanie tego mechanizmu jest gwarancją zachowania równowagi między autonomią samorządu a wymogiem przestrzegania prawa, a jednocześnie zabezpiecza interes publiczny przed przewlekłymi naruszeniami przepisów obowiązujących w Polsce.

PRZYKŁAD 28

Uwaga! Prezes Rady Ministrów stwierdza wygaszenie mandatu w drodze decyzji administracyjnej, która odwołuje wójta z urzędu.

Zmiany w podziale terytorialnym

Przewidzianą w art. 492 par. 1 k.w. przesłanką wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) są również zmiany w podziale terytorialnym, o których mowa w art. 390 par. 1 pkt 3 k.w. Ten ostatni przepis stanowi, że w sytuacji, gdy dana jednostka zostaje włączona do innej JST albo gdy dwie lub więcej JST łączy się w nową jednostkę, rady tych jednostek ulegają rozwiązaniu z mocy prawa. W konsekwencji likwidacja gminy w opisanym trybie, prowadząca do automatycznego rozwiązania rady tej gminy, powoduje również ustanie funkcji jej organu wykonawczego. Oznacza to, że wygaśnięcie mandatu osoby sprawującej funkcję wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jest bezpośrednią i oczywistą konsekwencją takich zmian terytorialnych, określonych w art. 390 par. 1 pkt 3 k.w., i następuje niezależnie od innych procedur.

Przykład 29

stwierdzenie wygaśnięcia mandatu

Artykuł 492 par. 1 k.w. przewiduje, że wygaśnięcie mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta może nastąpić z różnych przyczyn. Zgodnie z art. 492 par. 2, 2a i 2b k.w., do skutecznego wygaśnięcia mandatu konieczne jest nie tylko zaistnienie określonej przesłanki, ale również stwierdzenie tego faktu przez radę w formie uchwały lub przez komisarza wyborczego w drodze postanowienia. Kodeks wyborczy rozdzielił kompetencje w zakresie stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego między radę gminy a komisarza wyborczego. Kryterium tego podziału jest stopień skomplikowania okoliczności, które stanowią podstawę wygaśnięcia mandatu.

W przypadkach wymagających oceny bardziej złożonych lub spornych stanów faktycznych kompetencję do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przyznano radzie (lub sejmikowi). Z kolei w sytuacjach oczywistych, które można jednoznacznie zweryfikować na podstawie dokumentów urzędowych, rejestrów czy prawomocnych orzeczeń sądów lub innych organów, uprawnienie to przysługuje komisarzowi wyborczemu.

Gdy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu należy do kompetencji rady gminy, podejmuje ona w tej sprawie uchwałę w terminie jednego miesiąca od dnia wystąpienia przesłanki. Z orzeczeń wynika, że bezczynność rady nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie WSA w Poznaniu 7 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 10/17).

Uwaga! Przed głosowaniem wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma prawo przedstawić wyjaśnienia, umożliwiające radzie dokonanie wszechstronnej oceny, czy zaistniały podstawy do zakończenia mandatu. Podjęta uchwała jest niezwłocznie doręczana zainteresowanemu, a jej odpis trafia do wojewody oraz komisarza wyborczego.

Natomiast komisarz wyborczy w przypadkach wskazanych w tabeli wydaje postanowienie w terminie 14 dni od chwili wystąpienia przesłanki. Zgodnie z art. 492 par. 2 i 2a k.w., rozstrzygnięcie to ogłaszane jest w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Przepisy k.w. nie przewidują natomiast analogicznego obowiązku w przypadku uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu wójta. Kwestia ta została jednak uregulowana w art. 13 pkt 8 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym należy zamieścić obwieszczenie o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W efekcie informacja o utracie mandatu powinna być upubliczniana niezależnie od tego, czy decyzję w tej sprawie podjęła rada gminy, czy komisarz wyborczy.

Zgodnie z art. 11 par. 2 pkt 1 k.w. w przypadku mandatu wójta nie ma prawa wybieralności osoba skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Jest to jedna z okoliczności wynikających z art. 492 par. 1 pkt 4 k.w., zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu następuje z chwilą utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów (por. postanowienie NSA 19 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2503/22).

Przepisy k.w. nie wymagają również podjęcia dodatkowego rozstrzygnięcia w przypadkach, gdy mandat wygasa wskutek odwołania wójta w drodze referendum lub przez premiera, ponieważ wówczas wygaśnięcie mandatu jest bezpośrednią konsekwencją decyzji mieszkańców lub aktu Prezesa Rady Ministrów.

Zarządzenie zastępcze

W razie niewykonania przez organ gminy obowiązku podjęcia uchwały w terminie, wojewoda wzywa do wykonania obowiązku w ciągu 30 dni, a w przypadku braku reakcji wydaje zarządzenie zastępcze, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Nadzór wojewody nie obejmuje działań komisarza wyborczego w zakresie wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu, który podlega kontroli Państwowej Komisji Wyborczej.

Wszystkie uchwały rady gminy i postanowienia komisarza wyborczego muszą być doręczone zainteresowanemu oraz przesłane wojewodzie.

Wojewoda nadzoruje legalność uchwał rady gminy, natomiast postanowienia komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przepisy te zapewniają zarówno prawidłowe funkcjonowanie samorządu, jak i ochronę praw wójta w postępowaniu o wygaśnięcie mandatu, umożliwiając mu składanie wyjaśnień i zapewniając kontrolę nad działaniami organów wykonawczych.

Skarga do sądu

Od uchwały rady gminy lub od postanowienia komisarza wyborczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu wójta przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), którego akt ten dotyczy, środek zaskarżenia w postaci skargi do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. By była skuteczna, musi być wniesiona w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały bądź postanowienia.

Ustawodawca nie przewidział możliwości złożenia skargi w przypadku, gdy pozbawienie urzędu nastąpiło z powodu:

• utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów,
• objęcia urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej;
• śmierci;
• odwołania w drodze referendum;
• odwołania wójta przez premiera;
• zmian w podziale terytorialnym.

Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Sąd administracyjny rozpatruje ją w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia. Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 14 dni. ©℗