Nie każdą reorganizację szkoły można przeprowadzić szybko

W myśl bowiem art. 89 ust. 9 ustawy – Prawo oświatowe (dalej: u.p.o.) do procesu przekształcania szkoły stosuje się odpowiednio regulacje przewidziane dla jej likwidacji. A zatem jednostka samorządu terytorialnego musi wówczas m.in. przeprowadzić konsultacje, sporządzić odpowiednie uchwały oraz z odpowiednim wyprzedzeniem poinformować wskazane organy i rodziców uczniów. Procedura ta ma charakter wieloetapowy, wymaga wcześniejszego planowania i jest rozciągnięta w czasie, co wyklucza jej skuteczne przeprowadzenie „na ostatnią chwilę” [ramka].

Ale z drugiej strony ustawa – Prawo oświatowe przewiduje również sytuacje, w których niektóre działania organizacyjne, choć mogą z pozoru sprawiać wrażenie przekształcenia, w świetle przepisów nie podlegają reżimowi art. 89 u.p.o. Na przykład zgodnie z art. 91 ust. 7a u.p.o. włączenie szkoły do zespołu nie jest traktowane jako przekształcenie wymagające zastosowania procedury likwidacyjnej.

Ponadto występują przypadki, gdy dana zmiana organizacyjna – mimo że w przepisie została określona jako przekształcenie – nie wymaga zastosowania art. 89 u.p.o. (a tym samym procedura jest uproszczona). Przykładem może być przekształcenie oddziału przedszkolnego funkcjonującego w szkole podstawowej w odrębne przedszkole, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.p.o. W takim przypadku stosuje się uproszczoną procedurę, analogiczną do zakładania publicznego przedszkola, co oznacza, że nie ma obowiązku m.in. zawiadamiania rodziców ani kuratora oświaty z sześciomiesięcznym wyprzedzeniem.

Uwaga! Każda planowana reorganizacja wymaga uprzedniej kwalifikacji prawnej. Błędna ocena może skutkować stwierdzeniem nieważności podjętej uchwały, co bezpośrednio wpływa na ważność planowanych zmian organizacyjnych i może zaburzyć ciągłość funkcjonowania jednostki oświatowej.

kiedy mamy do czynienia z przekształceniem

W orzecznictwie pojęcie przekształcenia szkoły określane jest jako taka transformacja, która nie jest jej likwidacją skutkującą utratą samodzielnego bytu prawnego danej jednostki.

To zmiana w sferze funkcjonowania placówki, która wiąże się z modyfikacją elementów konstytutywnych bytu prawnego tych jednostek organizacyjnych skutkujących koniecznością korekty aktu założycielskiego w zakresie typu, rodzaju, nazwy, siedziby szkoły jak również jej zasięgu terytorialnego, tj. obwodu (tak NSA w wyrokach z 20 października 2021 r.; sygn. akt III 4261/21; i z 22 stycznia 2019 r.; sygn. akt I OSK 97/17).

Znaczący wpływ na funkcjonowanie szkoły

Na podstawie ugruntowanego orzecznictwa i poglądów doktryny należy przyjąć, że przekształcenie szkoły lub placówki oświatowej polega na wprowadzeniu takich zmian organizacyjnych, które istotnie wpływają na zakres lub charakter prowadzonej dotychczas działalności edukacyjnej. W szczególności tak należy kwalifikować zmiany, w których dochodzi do:

• znaczącego zmniejszenia rozmiarów działalności dydaktycznej (np. redukcji liczby oddziałów),
• zmiany przedmiotu działalności szkoły (np. przekształcenie szkoły ogólnokształcącej w zawodową),
• obniżenia stopnia organizacyjnego szkoły (np. poprzez uczynienie z niej szkoły filialnej),
• likwidacji oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej,
• pozbawienia szkoły jej bazy lokalowej lub dydaktycznej w sposób uniemożliwiający kontynuowanie dotychczasowej działalności w tej samej skali.

W literaturze przedmiotu wskazuje się ponadto, że przekształcenie może obejmować:

• zmianę statusu dotychczas samodzielnej szkoły podstawowej na szkołę filialną, podporządkowaną innej jednostce,
• podział jednej szkoły na kilka mniejszych,
• zmianę typu lub rodzaju szkoły połączoną z utratą dotychczasowych zasobów (np. warsztatów, pracowni),
• przeniesienie siedziby szkoły skutkujące niemożnością dalszego prowadzenia działalności edukacyjnej w dotychczasowym zakresie (por. M. Pilich [red.], „Prawo oświatowe. Komentarz”, Lex 2022/el).

PRZYKŁAD 1

W orzecznictwie wskazuje się, że również przekształcenie szkoły obejmuje zmiany dotyczące podstawowych, kluczowych elementów organizacyjnych i prawnych danej jednostki oświatowej. Muszą to być modyfikacje o charakterze zasadniczym, które skutkują powstaniem jednostki o odmiennym kształcie ustrojowym lub funkcjonalnym niż dotychczas. Przekształcenie nie może mieć charakteru wyłącznie technicznego – musi ono dotyczyć takich aspektów jak typ szkoły, jej rodzaj, nazwa, adres siedziby czy przypisany jej obwód szkolny. To właśnie modyfikacja tych elementów przesądza o tym, że mamy do czynienia z przekształceniem w rozumieniu przepisów u.p.o. (wyrok NSA z 20 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4261/21).

Zmiana miejsca działalności szkoły

Zdaniem WSA w Warszawie, wyrażonym w wyroku z 23 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 3605/21) zmiana siedziby przedszkola stanowi jego przekształcenie w rozumieniu art. 89 ust. 9 u.p.o. W związku z tym organ prowadzący zobowiązany jest do odpowiedniego zastosowania procedury określonej w art. 89 ust. 1 u.p.o., w tym obowiązku wcześniejszego podjęcia uchwały o zamiarze przekształcenia oraz uchwały o jego dokonaniu.

Warszawski WSA wyjaśnił, że choć ustawodawca nie zawarł w ustawie legalnej definicji pojęcia „siedziby szkoły” czy „siedziby przedszkola”, to została ona wykształcona zarówno w doktrynie prawa oświatowego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przez „siedzibę” szkoły lub przedszkola należy rozumieć konkretny adres, pod którym dana placówka funkcjonuje, a nie jedynie oznaczenie miejscowości. Siedziba musi być zlokalizowana na obszarze właściwej JST (np. gminy) i jest elementem konstytutywnym dla istnienia i działania przedszkola jako publicznej jednostki oświatowej. W ocenie WSA elementami konstytutywnymi dla bytu prawnego szkoły, a zatem także przedszkola, są: typ i rodzaj placówki, jej nazwa, siedziba, a w przypadku niektórych szkół również obwód szkolny. Każda zmiana któregokolwiek z tych elementów wskazanych w akcie założycielskim szkoły lub przedszkola stanowi przekształcenie w rozumieniu art. 89 ust. 9 u.p.o. Przekształcenie to bowiem – jak zauważa sąd – „literalnie zmiana czegoś”, a w omawianym przypadku mamy do czynienia ze zmianą elementu, który współtworzy prawnoustrojową tożsamość placówki oświatowej. W związku z powyższym przenosząc siedzibę przedszkola na inny adres organ prowadzący przedszkole musi dopełnić wszystkich przewidzianych prawem formalności, w tym:

• co najmniej na sześć miesięcy przed planowanym terminem przekształcenia zawiadomić rodziców dzieci uczęszczających do placówki o zamiarze dokonania przekształcenia,
• dopilnować podjęcia uchwał: najpierw o zamiarze przekształcenia, a następnie uchwały o zmianie siedziby.

Niedochowanie tej procedury skutkuje istotnym naruszeniem prawa, które może prowadzić do stwierdzenia nieważności aktu założycielskiego lub uchwały zmieniającej.

PRZYKŁAD 2

Likwidacja szkoły filialnej

Orzecznictwo wskazuje, że szkoła filialna nie jest szkołą samodzielną, lecz jest organizacyjnie podporządkowana innej placówce, co wynika wprost z określenia „filialna” i zostało potwierdzone w przepisach ustawy o systemie oświaty (np. w art. 68 ust. 8 u.p.o.). W szczególności fakt, że filia jest częścią szkoły macierzystej wynika z przepisów u.p.o. (wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 93/13).

WSA w Gliwicach w wyroku z 1 sierpnia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Gl 472/13) wskazał, że wszelkie przekształcenia szkoły filialnej są jednocześnie zmianami organizacyjnymi samej szkoły głównej. Jedną z form takiego przekształcenia jest likwidacja szkoły filialnej.

Likwidacją, a nie reorganizacją jest też zmiana statusu dotychczas samodzielnej szkoły w filię innej placówki. Pogląd ten potwierdził WSA w Gliwicach w wyroku z 25 września 2012 r. (sygn. akt IV SA/Gl 509/12). Stwierdził, że w sytuacji, w której filia ma być tworzona na bazie istniejącej szkoły, ale ma zostać podporządkowana organizacyjnie innej placówce, należy przeprowadzić całą procedurę likwidacyjną. W znaczeniu organizacyjno-prawnym bowiem szkoła, na której bazie ma zostać utworzona filia, przestaje istnieć. Z tego względu należy przystąpić do przekształcania szkoły, do której struktury organizacyjnej będzie dołączana szkoła filialna tworzona na bazie uprzednio zlikwidowanej szkoły. Placówka, która tworzy swoją filię, podlega transformacji, a przede wszystkim zwiększa swój zasięg terytorialny, a więc obwód.

Różnorodność wariantów przekształceń szkoły

Inne przykłady przekształceń to np.:

• podział dotychczas jednolitej szkoły na dwie albo więcej mniejszych,
• zmiana typu lub rodzaju szkoły związana z utratą dotychczasowej bazy dydaktycznej.

Z orzecznictwa wynika, że przekształceniem jest likwidacja oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej (wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1969/16; wyrok WSA w Gdańsku z 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 432/16).

PRZYKŁAD 3

Kiedy można pominąć rozbudowane formalności

Nie każda reorganizacja placówki oświatowej stanowi przekształcenie w rozumieniu u.p.o. oświatowe. W niektórych przypadkach wyłączenie takiego statusu wynika wprost z przepisów ustawy lub aktów wykonawczych.

Oznacza to, że określone zmiany organizacyjne mogą zostać wprowadzone z pominięciem procedury przekształcenia, co umożliwia ich przeprowadzenie nawet na krótko przed rozpoczęciem nowego roku szkolnego – bez obowiązku stosowania terminów i trybów właściwych dla standardowego procesu transformacji szkoły.

Zespoły szkół

Przepisem szczególnym jest art. 91 ust. 7a pkt 1 i 2 u.p.o., który dotyczy zespołu szkół. Zgodnie z nim trybu likwidacji oraz przekształcenia uregulowanego w art. 89 u.p.o. nie stosuje się do:

• utworzenia zespołu szkół oraz włączenia szkoły do zespołu;
• wyłączenia szkoły z zespołu;
• rozwiązania zespołu.

Wyjątek: włączenie do zespołu albo wyłączenie z niego centrum kształcenia zawodowego, placówki kształcenia ustawicznego lub branżowego centrum umiejętności może nastąpić w dowolnym momencie roku szkolnego.

Prawna kwalifikacja włączenia szkoły do zespołu szkół była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z 16 sierpnia 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wr 156/19). Sąd jednoznacznie stwierdził, że w świetle art. 91 ust. 7a u.p.o. włączenie szkoły do zespołu szkół nie stanowi jej przekształcenia w rozumieniu art. 89 u.p.o., a tym samym nie wymaga przeprowadzania procedury przewidzianej dla likwidacji szkół. WSA podkreślił, że art. 91 ust. 7a u.p.o. został dodany nowelizacją obowiązującą od 1 stycznia 2019 r. właśnie po to, aby rozwiać istniejące wcześniej wątpliwości interpretacyjne, jakie pojawiały się na tle tworzenia zespołów szkół oraz włączania szkół do istniejących zespołów. Wcześniej praktyka i orzecznictwo niekiedy niejednolicie klasyfikowały tego rodzaju działania, prowadząc do nieuzasadnionego stosowania rygorystycznych procedur likwidacyjnych przewidzianych w art. 89 u.p.o. mimo braku przesłanek materialnych do ich zastosowania.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 689/19). Wskazał, że art. 89 u.p.o. odnosi się wyłącznie do likwidacji szkół jako jednostek organizacyjnych, a nie do zespołów szkół, które same w sobie nie mają odrębnego bytu prawnego, a jedynie organizacyjny.

PRZYKŁAD 4

PRZYKŁAD 5

W praktyce może się zdarzyć, że część procesu reorganizacji jest przekształceniem, a część nie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2023 r. (sygn. akt II SA/Ol 336/23).

PRZYKŁAD 6

Utworzenie oddziału

Kwalifikacja określonej zmiany organizacyjnej jako niebędącej przekształceniem szkoły wynika nie tylko z ustawy, lecz także z przepisów wykonawczych. Przykładowo, zgodnie z par. 1 pkt 13 rozporządzenia w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, utworzenie w szkole podstawowej oddziału przedszkolnego, specjalnego, integracyjnego, dwujęzycznego, sportowego, mistrzostwa sportowego lub przysposabiającego do pracy nie stanowi przekształcenia w rozumieniu art. 89 ust. 9 u.s.p.

PRZYKŁAD 7

PRZYKŁAD 8

Poglądy doktryny i orzecznictwo

W wielu sytuacjach, gdy nie ma jednoznacznych regulacji prawnych, rozstrzygnięcie charakteru danej reorganizacji wymaga odwołania się do dorobku doktryny oraz utrwalonych linii orzeczniczych. I tak np. w literaturze i orzecznictwie wskazuje się m.in., że:

► Nie stanowią przekształcenia zmiany, niepowodujące istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności, np. połączenie dwóch dotychczas odrębnych oddziałów szkoły z uwagi na zmniejszenie się liczby uczniów. Ponadto przekształceniem w rozumieniu art. 89 ust. 9 u.p.o. nie jest połączenie dwóch odrębnych oddziałów szkoły z uwagi na zmniejszenie się liczby uczniów lub korekta adresu szkoły (M. Pilich (red.), „Prawo oświatowe. Komentarz”, Lex 2022/el).

► Likwidacja internatu jako fakultatywnego elementu wewnętrznej struktury organizacyjnej szkoły nie jest przekształceniem (por. NSA w wyroku z 18 czerwca 2021 r. sygn. akt III 3423/21).

► Utworzenie w szkole oddziału mistrzostwa sportowego nie stanowi przekształcenia szkoły, o którym mowa w art. 89 ust. 9 u.p.o. Tym samym skoro samo utworzenie oddziałów (klas) mistrzostwa sportowego w liceum ogólnokształcącym nie stanowi jego przekształcenia w rozumieniu art. 89 ust. 9 u.p.o., to tym bardziej nadanie takiemu liceum do jego nazwy zwrotu „Mistrzostwa Sportowego” nie może być traktowane jako przekształcenie (patrz: wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 554/23).

PRZYKŁAD 9

Zakończenie działalności internatu

Zgodnie z art. 107 u.p.o. szkoła może zorganizować internat, jego utworzenie nie jest jednak obowiązkowe. Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku z 18 czerwca 2021 r. (sygn. akt III OSK 3423/21) nie stanowi on samodzielnej placówki, a jedynie fakultatywny element wewnętrznej struktury organizacyjnej szkoły. Nie jest on także elementem definiującym istotę konkretnej placówki oświatowej, a tym samym cele, które realizuje dana szkoła. Jego likwidacja nie może być uznana za przekształcenie szkoły.

Ustawowe wyjątki

Reorganizacja może być przekształceniem, w którym jednak z woli ustawodawcy nie stosuje się przepisów o likwidacji.

Przykładem jest regulacja zawarta w art. 91 ust. 1 u.p.o., która dopuszcza możliwość fakultatywnego przekształcenia oddziału przedszkolnego funkcjonującego w szkole podstawowej w samodzielne przedszkole. Decyzję w tym zakresie podejmuje organ prowadzący. W przypadku takiego przekształcenia zastosowanie znajdą przepisy art. 88 ust. 1 oraz 4–8 u.p.o., co oznacza konieczność zachowania procedury analogicznej do tej, jaka obowiązuje przy zakładaniu przedszkola publicznego. Wyłączone jest natomiast stosowanie art. 89 u.p.o. (czyli przepisów o likwidacji), co uzasadnione jest tym, że przekształcenie oddziału przedszkolnego w odrębną placówkę nie wiąże się z ograniczeniem działalności oświatowej, lecz z jej rozwinięciem i instytucjonalnym uporządkowaniem. Z tego względu nie zachodzi potrzeba stosowania szczególnych gwarancji przewidzianych w art. 89 u.p.o. W konsekwencji organ prowadzący sporządza akt założycielski dla nowego przedszkola oraz ustala jego pierwszy statut, który następnie przedkłada do zaopiniowania właściwemu kuratorowi oświaty.

Warto wskazać, że zgodnie z art. 91 u.p.o. przedszkole powstałe w ramach przekształcenia z mocy prawa tworzy zespół ze szkołą podstawową, w której dotychczas były zorganizowane oddziały przedszkolne. Jeśli dana szkoła podstawowa działa już w ramach zespołu szkół, to przedszkole wchodzi w skład tego zespołu.

PRZYKŁAD 10

Z kolei zgodnie z art. 89 ust. 13 u.p.o. organ prowadzący publiczną inną formę wychowania przedszkolnego może przekształcić tę formę w publiczne przedszkole. Do przekształcenia nie stosuje się przepisów art. 89 ust. 1–9 u.p.o. (dotyczących likwidacji). Zakres tego przepisu obejmuje wszystkie publiczne inne formy wychowania przedszkolnego, a więc zarówno prowadzone przez JST, jak i przez inne osoby prawne lub osoby fizyczne na podstawie zezwolenia. ©℗