Poradnia samorządowa

5 pytań: Czy rada gminy może ustalić definicję przydomowego kompostownika? Dlaczego w regulaminie nie informuje się, kto jest właścicielem lodowiska? Czego unikać, sporządzając katalog zadań młodzieżowej rady gminy? Z jakiego powodu regulamin strefy płatnego parkowania nie może zwalniać z opłat pojazdów uprzywilejowanych? Czy gminna komisja budżetu i finansów może wydawać opinie dotyczące nabywanych nieruchomości? Na te pytania odpowiada Leszek Jaworski ekspert z zakresu prawa samorządowego

Czy rada gminy może ustalić definicję przydomowego kompostownika?

Nie. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może wykraczać poza granice upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 1–2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.u.c.p.g.). Regulacje te zawierają delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06).

Zgodnie z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.u.c.p.g. rada gminy może w uchwalanym przez siebie regulaminie „określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady”. Wojewoda podkarpacki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 14 lutego 2025 r. (nr P.II. 4131.2.45.2025), zauważył, że upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.u.c.p.g. jest fakultatywne – ustawodawca użył sformułowania „rada gminy może”. Zaś w razie skorzystania z tego prawa rada powinna jednoznacznie określić w uchwale jedynie warunki kompostowania. Pogląd ten potwierdza orzecznictwo sądowe. W wyroku z 30 listopada 2006 r. WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 527/06) stwierdził jednoznacznie, że „delegacja ustawowa zawarta w art. 4 u.u.c.p.g. nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach, definicji określonych pojęć'. Podobny pogląd wyraził również WSA w Lublinie w wyroku z 19 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 485/08), który zwrócił także uwagę, że wprowadzanie w regulaminie czystości definicji pojęć stanowi naruszenie zasad określonych w rozporządzeniu w sprawie zasad techniki prawodawczej. ©℗

Dlaczego w regulaminie nie informuje się, kto jest właścicielem lodowiska?

Nie. Tego typu postanowienie ma charakter informacyjny, a nie stanowi normy prawnej. Tak ocenił podobne postanowienie w uchwale nadającej regulamin jednemu z lodowisk gminnych wojewoda kujawsko-pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 3 lutego 2025 r. (nr WNK.IV.4131.6.2025).

Jak stwierdził NSA w wyroku z 12 marca 2024 r. (sygn. akt III OSK 1465/22) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi podstawę prawną do określenia zasad i trybu korzystania wyłącznie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, a zatem tych obiektów i urządzeń, które stanowią przedmiot własności gminy. Zatem gmina nie może określać takich zasad w stosunku do obiektów i urządzeń, które nie są jej własnością. Ponadto, o tym czyją własnością jest dany obiekt, nie może decydować akt prawa miejscowego wydany przez organ stanowiący gminy. NSA podkreślił, że uchwała, która jest aktem prawa miejscowego, jako zbiór norm abstrakcyjnych i generalnych nie może zawierać wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych (podobnie orzekł WSA w Poznaniu w wyroku z 21 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 493/23). ©℗

Czego unikać, sporządzając katalog zadań młodzieżowej rady gminy?

Nie jest to dopuszczalne, gdyż w praktyce zamiast radnych kompetencje ustalałaby sobie np. sama młodzieżowa rada. W tym duchu wypowiedział się wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 13 lutego 2025 r. (nr PN-II.4131.32.2025). Jego zdaniem rada gminy, na podstawie art. 5b ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym jest upoważniona do określenia w statucie młodzieżowej rady gminy zasad działania tego organu, w tym doprecyzowania trybu działania młodzieżowej rady oraz ewentualnie jej organów wewnętrznych (przewodniczącego, wiceprzewodniczących, komisji rady). Według wojewody norma kompetencyjna upoważniająca do ustanowienia statutu młodzieżowej rady gminy, zobowiązuje do określenia w nim zasad działania takiej rady, a zatem nie pozwala na pozostawianie określonego zakresu spraw dotyczącego zasad jej działania do pozastatutowego dookreślenia. Oznacza to, że niedopuszczalne jest wprowadzanie w statucie otwartego katalogu kompetencji młodzieżowej rady miasta czy też jej organu wewnętrznego. Powodowałoby to bowiem stan, w którym kto inny niż organ stanowiący gminy i w innej niż akt prawa miejscowego formie określałby, jakie (poza wymienionymi w statucie) kompetencje oraz zadania zostały zastrzeżone dla młodzieżowej rady miasta, a jakie dla prezydium rady. Wojewoda wskazał, że taki zabieg stanowi nieuprawnioną subdelegację kompetencji prawotwórczych. Subdelegowanie tych kompetencji jest zaś sprzeczne zarówno z przepisem upoważniającym, który jednoznacznie nakazuje, aby wskazane kwestie uregulowała rada gminy, ale jest również zastępowaniem ustawodawcy, stanowiąc wyraźne naruszenie konstytucji. ©℗

Z jakiego powodu regulamin strefy płatnego parkowania nie może zwalniać z opłat pojazdów uprzywilejowanych?

Rada niepotrzebnie określiła w regulaminie tę stawkę, gdyż pojazdy uprzywilejowane są z mocy ustawy zwolnione z uiszczania opłaty. Podobnie wypowiedział się wojewoda lubuski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 3 grudnia 2024 r. (nr NK-I.4131.145.2024.ASzc). Wskazał on, że zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) rada gminy, która ustala strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Wprowadzając zerową stawkę opłaty powinna mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 13 ust. 3 pkt 1 u.d.p. zwolnił od opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (a zatem m.in. od opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania) określone rodzaje pojazdów. Chodzi o auta:

• policji,
• Inspekcji Transportu Drogowego,
• Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
• Agencji Wywiadu,
• Służby Kontrwywiadu Wojskowego,
• Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
• Straży Granicznej,
• Służby Ochrony Państwa,
• Służby Więziennej,
• Krajowej Administracji Skarbowej wykorzystywane przez Służbę Celno-Skarbową,
• służb ratowniczych; wykorzystywanych w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej.

Zdaniem organu nadzoru, skoro wyżej wymienione pojazdy – na mocy ustawy – są zwolnione z opłat, to brak podstaw do ustalania dla nich stawek zerowych w uchwale podejmowanej w oparciu o art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. Wojewoda zwrócił jednocześnie uwagę, że wprowadzenie zerowej stawki opłaty ma charakter fakultatywny. Tym niemniej, jeśli lokalny prawodawca zdecyduje się ją wprowadzić, musi enumeratywnie określić, których użytkowników drogi ona dotyczy. Jak zauważył wojewoda lubuski w przytoczonym wyżej rozstrzygnięciu nadzorczym, „wprowadzenie katalogu otwartego (poprzez użycie skrótu „np.”) może powodować wątpliwości interpretacyjne oraz trudności w stosowaniu uchwalonych przepisów, co jest nie do pogodzenia z ciążącym na lokalnym prawodawcy obowiązkiem respektowania zasady określoności przepisów prawa, w tym ich precyzyjności”. ©℗

Czy gminna komisja budżetu i finansów może wydawać opinie dotyczące nabywanych nieruchomości?

Nie. Kompetencje, które rada przyznała komisji budżetu i finansów wchodzą bowiem w uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 lutego 2025 r. (nr WP-I.4131.3.2025) wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Chodzi o uchwały dotyczące zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W myśl zaś art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, ale tylko odnośnie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Poprzez pojęcie „zasad” należy rozumieć zbiór podstawowych kierunków postępowania organu wykonawczego, przewidzianych do konkretyzacji, z pominięciem szczegółowych postanowień w tym zakresie. Jedynie do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. To do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Taka jest zasada i nie można wójta (burmistrza, prezydenta miasta) aktem prawa miejscowego de facto pozbawiać jego kompetencji ustawowej, poprzez przeniesienie jej w całości na organ uchwałodawczy, który staje się organem wyłącznie uprawnionym do decydowania w każdym indywidualnym przypadku, w zakresie każdej nieruchomości (wyrok WSA w Gliwicach z 13 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 726/23). Wojewoda podkreślił, że rada gminy może określić w drodze aktu prawa miejscowego wyłącznie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Uchwała może dotyczyć jedynie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie. To wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako właściciel i zarządca komunalnych nieruchomości, decyduje o sposobie zarządzania i gospodarowania, mając obowiązek zapewnić gospodarowanie nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g. rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Jest to aparat pomocniczy rady gminy, powołany do realizacji jej ustawowych zadań, który nie posiada samodzielnych uprawnień. Wójt gminy nie ma prawnego obowiązku zasięgania opinii komisji rady gminy przy podejmowaniu czynności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym. Według wojewody z regulacji tych wynika, że prawodawca lokalny wkroczył w kompetencje organu wykonawczego, a ponadto przyznał komisji rady uprawnienia, których ta nie może posiadać. ©℗