Odkąd w 2014 r. w życie weszły nowe regulacje zadłużeniowe w postaci indywidualnego wskaźnika zadłużenia, lokalne władze przyjęły dwie metody postępowania. Zgodnie z pierwszą z nich część samorządów robiła wszystko, aby dostosować się do nowych rygorystycznych przepisów – cięły wydatki lub ograniczały inwestycje, by wypracować w swoich budżetach nadwyżki, które pozwolą im na legalne zaciąganie długów (i ich obsługę) w kolejnych latach.

Ile gminy dopłaciły do niestandardowych pożyczek

Ile gminy dopłaciły do niestandardowych pożyczek

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Jednak sporo jednostek wybrało drugą, znacznie bardziej niebezpieczną metodę działania. Zaczęły uprawiać kreatywną księgowość, której cel jest jeden – ominąć ograniczające je reguły zadłużeniowe. W tym celu, jak wykazała najnowsza kontrola Najwyższej Izby Kontroli, nadal decydują się np. na korzystanie z pozabankowych instytucji finansowych (parabanków) lub wchodzą w operacje finansowe inne niż kredyty i pożyczki bankowe oraz emisje obligacji.

Droga inżynieria finansowa

Tej drugiej kategorii gmin postanowiła się przyjrzeć NIK. Wnioski zawarte w raporcie bywają druzgocące dla samorządów. Kontrolerzy wskazują całą paletę niestandardowych operacji finansowych, które rodzą zobowiązania dla samorządów, a które wymykają się ograniczeniom ustawowym. Chodzi np. o umowy leasingu zwrotnego czy sprzedaży zwrotnej nieruchomości. Lokalne władze zawierają też umowy nienazwane, powodujące restrukturyzację zadłużenia, np. cesję wierzytelności, subrogację, forfaiting czy faktoring. Do tego dochodzą jeszcze płatność ratalna czy finansowanie kapitałowe spółek komunalnych (dopłaty do kapitału).

Jak zauważa izba, stosowanie inżynierii finansowej przez gminy ma swoją cenę. I to wysoką. W dziewięciu skontrolowanych jednostkach korzystanie z pozabankowych operacji finansowych wiązało się z koniecznością ponoszenia wydatków znacznie przewyższających koszty rynkowe. „Poniesione łączne koszty całkowite operacji niestandardowych przewyższały średnio o 22,8 proc. koszty referencyjnego kredytu bankowego na warunkach rynkowych. W poszczególnych jednostkach różnica ta kształtowała się od 13 do 70 proc.” – twierdzi NIK. Całkowite koszty operacji finansowych skontrolowanych samorządów wyniosły 79,8 mln zł i były wyższe o ponad 57 proc. od wartości przychodów z tych operacji.

Przykład? Niewielka gmina Krośnice w woj. dolnośląskim. Tamtejsze władze 30 grudnia 2014 r. zawarły z instytucją pozabankową umowę sprzedaży zwrotnej nieruchomości (transakcja dotyczyła budynku urzędu dzierżawionego na okres pięciu lat, po którym gmina zobowiązała się do jego odkupu). Dzięki temu uzyskała o ponad 1,2 mln zł (28,4 proc.) gorsze warunki od tych, które zaoferowałyby banki w ramach kredytu referencyjnego.

Co powoduje, że lokalne władze dają się skusić na takie rozwiązania? Przykładowo przy przeprowadzaniu operacji leasingu i sprzedaży zwrotnej pojawia się dla gminy możliwość uzyskania dochodów ze sprzedaży mienia komunalnego oraz nieujmowania zwia?zanych z ta? operacja? zobowia?zan´ w wartos´ci długu. To z kolei przekłada się na pozytywne (choć sztuczne) kształtowanie indywidualnego wskaźnika zadłużenia na przyszłość.

Samorządy bronią się, że przypadki, gdy gmina czy powiat z powodu własnych działań wpadają w spiralę długów, są marginalne. – Na koniec 2015 r. tylko ponad 100 samorządów różnego szczebla miało zadłużenie przekraczające 60 proc. ich rocznych dochodów. To nawet nie jest 5 proc. wszystkich jednostek w kraju – zwraca uwagę jeden z samorządowców.

Nie należy generalizować

Raport NIK to kolejny niepokojący sygnał dotyczący sytuacji finansowej samorządów. Kilka miesięcy temu na ten sam problem wskazywały regionalne izby obrachunkowe. Czy w takim razie należy gminom zabronić korzystania z niestandardowych, pozabankowych instrumentów finansowych? Eksperci mają wątpliwości. – Nie należy hurtowo zabraniać tego typu operacji gminom, bo niektóre z nich mogą być ekonomicznie uzasadnione. Natomiast na pewno te instrumenty powinny być objęte kontrolą indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Bo takie operacje są faktycznie groźne, gdy jednostka nie ma realnej zdolności kredytowej – wskazuje dr Aleksander Nelicki, ekspert z dziedziny finansów komunalnych.

Dodaje jednak, że część winy jest po stronie ustawodawcy. – Ustawowy wskaźnik zadłużenia jest błędnie skonstruowany i zaniża rzeczywistą zdolność kredytową jednostek lokalnych. A to nic innego jak prawne zaniżanie zdolności kredytowej samorządu, nawet jeśli realnie posiada on pieniądze na obsługę długu. Konsekwencją tego jest dążenie gmin do omijania tego wskaźnika i chwytanie się dziwnych konstrukcji finansowych do zaspokajania swoich potrzeb – przekonuje ekspert.

Choć samorządy od dawna nawołują, że reguły zadłużeniowe powinny być zmienione, rząd nie pali się do zmian. – Wskaźnik spłaty zadłużenia JST obowiązuje od 2014 r. i jest przez Ministerstwo Finansów monitorowany. Propozycje strony samorządowej są przedmiotem szczegółowej analizy – odpowiedział nam resort finansów.

Prace nad zmianami w przepisach rozpoczęło Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Resort chce wprowadzić regulacje, które m.in. uniemożliwią samorządom korzystanie z usług parabanków.