Rada gminy nie może w trakcie roku zwiększyć kwoty rezerwy celowej na inwestycje

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie w uchwale z 13 marca 2025 r. (nr 0102–62/25) oceniło, że ustawodawca wyraźnie określił termin dla tworzenia rezerwy celowej – jest to możliwe tylko do czasu ostatecznego opracowania i uchwalenia budżetu przez organ stanowiący.

Co rada określa w uchwale budżetowej

Z art. 212 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) wynika m.in., że uchwała budżetowa określa:

1) łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych;
2) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych;
3) kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Pozycja wydatków budżetu jest kategorią szeroką, bo obejmuje nie tylko wydatki, które są związane z realizacją różnego rodzaju zadań własnych gminy, ale również planowane rezerwy, m.in. na inwestycje.

Tworzenie rezerw celowych

Zasady tworzenia rezerw zawiera z kolei art. 222 u.f.p. Zgodnie z jego ust. 1 w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. wydatków budżetu. W myśl ust. 2 w budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy celowe:

1) na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
2) na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 (chodzi o środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu [EFTA – red.]);
3) gdy odrębne ustawy tak stanowią.

Natomiast ust. 3 art. 222 u.f.p. zawiera dodatkową zasadę, że suma rezerw celowych, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 3, nie może przekroczyć 5 proc. wydatków budżetu jednostki.

Kompetencje organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do podziału wspomnianych rezerw regulują m.in.: art. 222 ust. 4 u.f.p. oraz pozostający w związku funkcjonalnym z nim art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o samo rządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Z tych regulacji wynika, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego dokonuje podziału rezerw, a wójtowi przysługuje wyłączne prawo dysponowania rezerwami budżetu gminy.

Co na to doktryna

W podanym stanie faktycznym problem występuje nie na etapie podziału rezerw, ale ich tworzenia (zwiększenia) przez organ stanowiący jednostki samo rządowej. Niestety, przepisy ustaw samorządowych nie są jednoznaczne w kwestii dopuszczalności zwiększenia rezerw celowych przez ww. organ, czyli w przypadku gminy przez radę gminy. Ważnych wskazówek dostarcza natomiast orzecznictwo nadzorcze regionalnych izb obrachunkowych oraz stanowisko doktryny.

Z komentarza do art. 222 u.f.p. [P. Walczak (red.), „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządowych”. Wyd. 2, Warszawa 2021] wynika m.in.: „Zgodnie z art. 222 ust. 2 pkt 1 u.f.p. w budżecie JST mogą być tworzone rezerwy celowe na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu. Decydujący o możliwości utworzenia takiej rezerwy jest brak możliwości dokonania szczegółowego podziału wydatków na pozycje klasyfikacji budżetowej, ale musi on dotyczyć okresu opracowywania budżetu. W świetle tak skonstruowanego przepisu wydaje się zasadne twierdzenie, że dopuszczalność tworzenia tych rezerw może dotyczyć tylko i wyłącznie fazy opracowywania i uchwalania budżetu, a nie dokonywania w trakcie roku zmian w uchwalonym już budżecie (odwrotnie zatem niż przy omówionej wcześniej rezerwie ogólnej budżetu)”.

Ocena RIO

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie weryfikowało legalność uchwały rady miejskiej w sprawie zmian w budżecie na 2025 r., m.in. zwiększenie kwoty rezerwy celowej na inwestycje. Rada miasta zwiększyła kwotę rezerwy celowej na inwestycje (w klasyfikacji budżetowej: dział 758, rozdział 75818, paragraf 680) z 200 000 zł do 310 000 zł.

We wspomnianej na wstępie uchwale z 13 marca 2025 r. (nr 0102–62/25) kolegium RIO przypomniało, że z art. 222 ust. 2 pkt 1 u.f.p. wynika, że „rezerwy celowe tworzone są na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego”. Izba dodała, że art. 222 ust. 2 pkt 1 u.f.p. w sposób jednoznaczny określa:

• przesłankę utworzenia rezerwy celowej – brak możliwości szczegółowego podziału wydatków na pozycje klasyfikacji budżetowej i
• etap procedury budżetowej, w którym może być ona utworzona – okres opracowywania budżetu JST.

Zdaniem organu nadzoru taka konstrukcja przepisu oznacza, że ustawodawca wyraźnie wskazał termin dla tworzenia rezerwy celowej, tj. do czasu ostatecznego opracowania i uchwalenia budżetu przez organ stanowiący.

Wobec tego według izby wskazany przepis nie może stanowić podstawy prawnej do tworzenia takich rezerw na etapie wykonywania budżetu, czyli w trakcie roku budżetowego. „Rezerwy te mogą być tworzone tylko w pierwszym etapie procedury budżetowej związanym z opracowaniem projektu budżetu i jego uchwaleniem” – wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2003 r. (sygn. akt I SA /Po 1638/03).

Finalnie RIO pouczyła gminę, że nie jest możliwe zwiększanie rezerw celowych w toku wykonywania budżetu, w oparciu o przepisy art. 222 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Czy to oznacza, że nie jest możliwe przeprowadzenie inwestycji? Niekoniecznie. Rada miejska może bowiem dokonać innych przesunięć w ramach wydatków budżetowych. W praktyce oznacza to rezygnację z określonego wydatku na korzyść innego. Do rozważenia jest więc zmiana uchwały budżetowej poprzez przesunięcie w ramach wydatków budżetu. ©℗