Najczęstsze błędy w projektach uchwał budżetowych

Jednostki samorządu terytorialnego (JST) już zaczęły przygotowywać się do opracowania projektów budżetów na 2025 r. Projekt tego dokumentu, który będzie podstawą gospodarki finansowej gminy (lub miasta), sporządza wójt (burmistrz, prezydent miasta), uwzględniając przepisy prawa budżetowego, a także zasady, które określił organ stanowiący danej JST w uchwale w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. Projekt budżetu musi być gotowy do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy, gdyż do tego dnia zarząd JST przedkłada go organowi stanowiącemu JST, a także regionalnej izbie obrachunkowej, która musi go zaopiniować.

Zarząd JST musi przedstawić tę opinię organowi stanowiącemu. Z kolei organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi przyjąć uchwałę budżetową przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach – nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego. Jak co roku w trakcie sporządzania projektów budżetu pojawiają się wątpliwości związane np. z uwzględnianiem w nich różnego rodzaju wydatków, dochodów czy limitów. Odpowiadamy na wybrane pytania.

O co pytają na szkoleniach

Limit zobowiązań na pokrycie deficytu

ODPOWIEDŹ Limit zobowiązań ujmowany w projekcie uchwały budżetowej powinien obejmować oprócz kwoty głównej również inne należności, w tym odsetki oraz koszty bankowe.

W myśl art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) JST mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Znaczenie ma także art. 91, w myśl którego suma zaciągniętych kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwot określonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei zgodnie z art. 212 u.f.p. limit zobowiązań jest obowiązkowym elementem uchwały budżetowej. W myśl bowiem tego przepisu uchwała budżetowa m.in. określa takie parametry, jak:

• kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
• limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90;
• limit zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 (chodzi o zaciągnięte kredyty i pożyczki – red.).

Jakkolwiek nie wynika to wprost z przywołanych wyżej przepisów, to należy przyjąć, że limit zobowiązań obejmuje zarówno kwotę główną kredytu, jak i różne należności uboczne, w tym: odsetki oraz koszty bankowe. Taką interpretację potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 23 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I SA/Gl 224/18). Stwierdził on, że: „limit z art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p. dotyczy nie tylko zobowiązania o charakterze podstawowym, ale również zobowiązania o charakterze ubocznym, w tym związane z kosztami udzielenia kredytu, pożyczki czy organizacji emisji papierów wartościowych, w szczególności w postaci prowizji i opłat”. ©℗

Upoważnienie do zaciągnięcia pożyczki lub kredytu

ODPOWIEDŹ . Odpowiedź na powyższe pytanie nie wynika jednoznacznie z przepisów, a poszczególne regionalne izby obrachunkowe przyjmują różne interpretacje.

Z pozoru może się wydawać, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) obligują do podjęcia odrębnej uchwały w sprawie zaciągnięcia określonego zobowiązania. W myśl bowiem art. 58 ust. 1 u.s.g. uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca dodał, że powyższe uchwały rady gminy muszą zapaść bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady.

Znaczenie ma także art. 262 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wynika z niego m.in., że czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd. Przy czym w ust. 2 tego przepisu zastrzeżono, że „czynności prawnych, o których mowa w ust. 1, w gminie dokonuje wójt, burmistrz, prezydent miasta”.

Jak się jednak okazuje, w praktyce poszczególne regionalne izby obrachunkowe różnie interpretują powyższe przepisy. Przykładowo RIO w Gdańsku stoi na stanowisku, że aby zaciągnięcie kredytu przez gminę było legalne, nie wystarczy ujęcie upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązania w treści projektu uchwały/uchwały budżetowej. W ocenie izby właściwej dla województwa pomorskiego konieczne jest podjęcie odrębnej uchwały przez radę gminy na podstawie art. 58 u.s.g. Jednak odmiennie do oceny omawianego zagadnienia podchodzą np. RIO w Kielcach i RIO w Warszawie. I tak RIO w Kielcach w piśmie z 4 maja 2023 r. (znak WK.54.19.2023) wyraziła pogląd, że „nie jest konieczne podjęcie odrębnej uchwały rady gminy w sprawie zaciągnięcia zobowiązania, przy założeniu, że upoważnienie takie wynika z uchwały budżetowej”. Zastrzegła jednak, że jest to dopuszczalne, o ile uchwała budżetowa zostanie przyjęta kwalifikowaną większością, o której mowa w art. 58 ust. 2 u.s.g., tj. bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady.

Podsumowując: ponieważ stanowiska poszczególnych regionalnych izb obrachunkowych w podanej kwestii są rozbieżne, warto uzyskać odpowiednio wcześniej informację we właściwej miejscowo RIO, jaką interpretację uznaje ona za właściwą. Pozwoli to sprawnie procedować projekt budżetu i pozwoli uniknąć kłopotów z jego negatywną oceną. ©℗

Kwota planowanego deficytu oraz źródła jego pokrycia

ODPOWIEDŹ W przypadku gdy budżet JST przewiduje deficyt, trzeba nie tylko w nim wskazać jego kwotę, lecz także określić poszczególne kwoty przychodów, które umożliwiają jego pokrycie. Z art. 212 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) wynika bowiem, że uchwała budżetowa określa m.in. „kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego”. Znaczenie ma ponadto art. 217 ust. 2 u.f.p., w myśl którego: „deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być sfinansowany przychodami pochodzącymi z:

sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego;

• kredytów;
• pożyczek;
• prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego;
• nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych, pomniejszonej o środki określone w pkt 8;
• wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego innych niż określone w pkt 5 i 8, w tym wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych;
• spłaty udzielonych pożyczek w latach ubiegłych lub środków z lokat dokonanych w latach ubiegłych;
• niewykorzystanych środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikających z rozliczenia dochodów i wydatków nimi finansowanych związanych ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu określonymi w odrębnych ustawach oraz wynikających z rozliczenia środków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 i dotacji na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem tych środków”.

Z powyższego wynika, że deficyt budżetowy może być pokryty różnymi przychodami. Co istotne, w projekcie uchwały budżetowej niezbędne jest określenie kwot tych poszczególnych źródeł pokrycia planowanego deficytu. A zatem nie wystarczy podanie samej kwoty deficytu. Potwierdziło to Kolegium RIO w Gdańsku w uchwale z 21 lipca 2022 r. (nr 113/g244/Z/22). RIO stwierdziła w niej naruszenie prawa polegające na „nieokreśleniu w treści normatywnej uchwały kwoty planowanego deficytu budżetu oraz źródeł przychodów przeznaczonych na pokrycie planowanego deficytu budżetu”. Izba nie miała wątpliwości, że uchwała, w której nie ma tych elementów, została podjęta z naruszeniem art. 212 ust. 1 pkt 3 u.f.p. ©℗

Limit wydatków na zadanie przewidziane w WPF

ODPOWIEDŹ Dane zawarte w budżecie muszą być spójne z tymi w wieloletniej prognozie finansowej. Ten pierwszy dokument stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w jednym roku budżetowym, natomiast WPF obejmuje okres znacznie szerszy – danego roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat.

Z kontekstu pytania wynika, że chodzi o sferę wydatkową projektu uchwały budżetowej. Dlatego trzeba przypomnieć między innymi art. 212 ust. 1 u.f.p. Wynika z niego, że uchwała budżetowa określa m.in. łączną kwotę planowanych dochodów budżetu JST, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych oraz łączną kwotę planowanych wydatków budżetu JST, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych.

Znaczenie mają również przepisy dotyczące tzw. wieloletniej prognozy finansów, w tym art. 226 ust. 3 u.f.p., zgodnie z którym „w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia:

• nazwę i cel;
• jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia;
• okres realizacji i łączne nakłady finansowe;
• limity wydatków w poszczególnych latach;
• limit zobowiązań”.

Sygnalizowany w powyższym pytaniu problem był rozważany w uchwale Kolegium RIO w Warszawie z 27 lutego 2024 r. (nr 6.151.2024). RIO ustaliła brak spójności pomiędzy danymi w uchwale budżetowej a wieloletnią prognozą finansową. W uchwale wprowadzono bowiem zadanie inwestycyjne na 2024 r. z określonym wydatkiem (100 tys. zł), natomiast w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej , który dotyczył tego samego roku, nie ustalono limitu wydatków na to zadanie. RIO stwierdziła, że „zaplanowanie przez radę gminy wydatków dotyczących zadania inwestycyjnego w budżecie na 2024 rok bez jednoczesnego powiązania go z wykazem przedsięwzięć ujętych w wieloletniej prognozie finansowej doprowadziło do niespójności WPF z budżetem gminy na dany rok, co istotnie naruszyło art. 229 u.f.p.”. Z przywołanego przepisu wynika, że wartości przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie JST powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego.

Podsumowując: strona wydatkowa w projekcie uchwały budżetowej musi być spójna ze stroną wydatkową określoną w WPF. Jeśli tak nie będzie, RIO z dużym prawdopodobieństwem wykaże to jako nieprawidłowość. ©℗

Zaplanowanie wydatków zgodnie z kwotami zaciągniętych długów

ODPOWIEDŹ W projekcie uchwały budżetowej trzeba zapewnić wydatki na obsługę długu JST w wysokości adekwatnej do zaciągniętych zobowiązań. Dane te powinny być podawane w realnych kwotach – zarówno na etapie projektu uchwały, jak i na etapie podejmowania właściwej uchwały budżetowej na 2025 r.

Poruszony problem ma związek z obsługą długu przez JST za pomocą pożyczek czy kredytów. Nie ma wątpliwości co do tego, że JST mogą zaciągać tego typu zobowiązania na cele określone w art. 89–90 u.f.p., czyli m.in. na sfinansowanie planowanego deficytu. Wiąże się z tym konieczność właściwego powiązania kwoty zaciąganych zobowiązań z odpowiednimi pozycjami planowanymi w projekcie uchwały budżetowej dotyczącymi wydatków. Trzeba w tym miejscu przypomnieć kluczowe regulacje prawne dotyczące wydatków budżetu, tj. art. 212 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 3 i art. 46 ust. 1 u.f.p. Z podanych przepisów wynika m.in., że:

• „uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu JST, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych”,
• „wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w uchwale budżetowej JST”,
• „wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań”.

Dodatkowo jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku „do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich (…)”.

Kwestia planowania wydatków na obsługę długu była przedmiotem oceny prawnej w uchwale Kolegium RIO w Katowicach z 24 lutego 2022 r. (nr 84/V/2022). RIO stwierdziła w niej, że zaplanowanie wydatków budżetu w dziale dotyczącym obsługi długu publicznego w wysokości niezapewniającej regulowanie zobowiązań jest naruszeniem ustawy o finansach publicznych. ©℗

Rezerwa celowa na zarządzanie kryzysowe

ODPOWIEDŹ W projekcie uchwały budżetowej trzeba utworzyć rezerwę kryzysową na właściwym poziomie wymaganym przez ustawę, przy czym musi ona przewidywać zarówno wydatki bieżące, jak i majątkowe.

Zasady związane z ustalaniem rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe regulują przepisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym (dalej: u.z.k.). Z art. 26 u.z.k. wynika m.in., że finansowanie wykonywania zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego na poziomie gminnym, powiatowym i wojewódzkim planuje się w ramach budżetów odpowiednio gmin, powiatów i samorządów województw. Ponadto zgodnie z nim: „w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5 proc. wydatków budżetu JST, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu. Na dofinansowanie zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego JST mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa”.

Zatem w świetle powyższego przepisu utworzenie omawianej rezerwy celowej jest obligatoryjne. Co istotne, ustawodawca nie ogranicza tworzenia tej rezerwy tylko do wydatków bieżących czy majątkowych.

Kwestia ustalania rezerwy budżetowej na zarządzenie kryzysowe była rozważana w uchwale Kolegium RIO w Łodzi z 31 stycznia 2024 r. (nr 4/13/2024). RIO ustaliła, że w badanym przez nią projekcie budżetu została ona ustanowiona na poziomie niższym niż ustawowy. Ponadto ograniczono ją tylko do wydatków bieżących. RIO uznała, że to błąd. Wyjaśniła, że: „ustawodawca wskazał, że celem utworzenia rezerwy celowej z zakresu zarządzania kryzysowego jest realizacja zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego z tego tytułu”. Zdaniem izby nie można więc ograniczyć planowania w budżecie rezerwy celowej tylko do wydatków bieżących. Podkreśliła też, że: „utworzenie rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego, wyłącznie w zakresie wydatków bieżących, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o zarządzaniu kryzysowym”. ©℗