Limit zobowiązań w uchwale budżetowej powinien uwzględniać również odsetki i inne koszty kredytu

Gmina zamierza zaciągnąć w kwietniu lub najdalej w maju kredyt w wysokości 2 mln zł na pokrycie planowanego deficytu. Mamy jednak problem praktyczny dotyczący limitu zobowiązań: kwota główna kredytu to 2 mln, a do tego dojdą odsetki i różne prowizje bankowe, które łącznie wyniosą kilkadziesiąt tysięcy złotych. Czy w tej sytuacji wystarczy obecna kwota limitu 2 mln w budżecie, czy powinna być zmieniona na wyższą?

Określona w uchwale rady gminy kwota limitu zobowiązań powinna obejmować oprócz kwoty głównej również inne należności z nią powiązane, w tym odsetki oraz koszty związane z uzyskaniem kredytu.

Wymogi ustawowe

Taki wniosek wynika jednoznacznie z analizy przepisów, w tym ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Punktem wyjścia są przepisy zawarte w art. 89 ust. 1 u.f.p., w których postanowiono, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;

4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, z przeznaczeniem na cel, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane.

Odnośnie do limitu zobowiązań należy zwrócić uwagę na art. 91 u.f.p., gdzie w ust. 1‒2 postanowiono, że „suma zaciągniętych kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwot określonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego”.

Ponadto, jak dodano, „zaciągnięcie lub wyemitowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązania z tytułu:

1) kredytu lub pożyczki na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2‒4 i art. 90,

2) innego niż wymienione w pkt 1, zaliczanego do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2,

3) emisji papierów wartościowych na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2‒4 i art. 90

‒ wymaga uzyskania przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty zobowiązania”.

Określenie pułapu

Jednocześnie w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że uchwała w sprawie zaciągnięcia zobowiązania nie stanowi samoistnej podstawy do zaciągania przez jednostkę takiego zobowiązania. Nie jest dopuszczalne podjęcie uchwały o zaciągnięciu zobowiązania, która wprawdzie ma umocowanie w przepisach powszechnie obowiązujących, ale nie ma umocowania w uchwale budżetowej, a konkretnie w limitach planowanych do zaciągnięcia zobowiązań i planowanych przychodach z tego tytułu. Możliwość podjęcia uchwały w sprawie zaciągnięcia pożyczki jest zatem zdeterminowana wymogiem uprzedniego ujęcia w uchwale budżetowej przychodów związanych z tą pożyczką (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1389/14).

Na uwagę zasługuje również art. 212 ust. 1 u.f.p., w którym m.in. postanowiono, że uchwała budżetowa określa:

1) łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych;

2) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych;

3) kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

4) łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

6) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90;

6a) limit zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, innych niż określone w pkt 6.

Orzecznictwo i doktryna

W komentarzu do art. 212 u.f.p. (P. Walczak [red.], „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządowych”, Warszawa 2021) wskazano m.in. że: „Na aprobatę zasługuje pogląd P. Walczaka i M. Woźniaka (P. Walczak, M. Woźniak, „Zmiany w finansach publicznych 2019”, Warszawa 2019, s. 28), że limit zobowiązań z art. 212 ust. 1 pkt 6a u.f.p. powinien objąć całość obciążeń finansowych JST wynikających z zaciągnięcia danego zobowiązania; nie tylko należność główną (cenę), lecz także ewentualne oprocentowanie (część odsetkową, prowizje, opłaty)”.

Z kolei, jeśli chodzi o orzecznictwo, warto odnotować stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I SA/Gl 224/18). Wyjaśniono w nim m.in., że sformułowanie użyte z ww. art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p. o treści: „z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych” ‒ dotyczy wszystkich zobowiązań, jakie wynikają (łączą się) z tych stosunków (czynności) prawnych. Zdaniem sądu są to nie tylko zobowiązania o charakterze podstawowym, jak np. zobowiązanie do spłaty kwoty głównej kredytu czy pożyczki oraz odsetek za korzystanie z kapitału czy też zobowiązanie do wykupu papierów wartościowych, lecz także zobowiązania, które można określić mianem ubocznych uzupełniających, np. związane z kosztami udzielenia kredytu, pożyczki czy organizacji emisji papierów wartościowych, w szczególności w postaci prowizji i opłat. Dodatkowo sąd podkreślił, że skoro w uchwale budżetowej nie mogą być zamieszczane inne postanowienia niż te, o których mowa w art. 212 u.f.p., to określony w ust. 1 pkt 6 limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek obejmuje także jej zwiększenie w postaci uiszczenia dodatkowej kwoty prowizji związanej ze spłatą wcześniej zaciągniętych zobowiązań. ©℗