Przy zmianach projektu uchwały budżetowej radni (prawie) bezradni

Już tylko kilka tygodni pozostało do 15 listopada, w którym to terminie włodarz musi przedstawić radzie gminy projekt budżetu na przyszły rok. Jak co roku w wielu gminach dojdzie do sporu co do możliwości dokonywania w nim zmian przez radnych.

Galimatias prawny

Problem wynika z tego, że przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 858; dalej: u.f.p.) oraz ustaw ustrojowych w niedoskonały sposób rozdzielają kompetencje pomiędzy organem wykonawczym a stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego w zakresie inicjatywy uchwałodawczej w sprawach budżetowych. Tylko pozornie jest to wyraźny podział. Z jednej strony przepisy przyznają organom wykonawczym wyłączność w zakresie inicjatywy uchwałodawczej, z drugiej zaś – wyłączność tę ograniczają.

Zgodnie z art. 233 pkt 1 u.f.p. w przypadku gminy inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta (a w powiecie i województwie – zarządowi). Z kolei radzie gminy (lub odpowiednio: radzie powiatu, sejmikowi) w myśl art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ; dalej u.s.g.) przysługuje wyłączna kompetencja uchwalania budżetu W praktyce powstaje spór co do możliwości wpływania radnych na treść projektu budżetu, który przygotował wójt, burmistrz, prezydent miasta. Spór dotyczy m.in. tego, czy i jak daleko rada może ingerować w przedłożony przez włodarza projekt, jak bardzo radni mogą zmienić proponowane przez niego kwoty. W literaturze wskazuje się, że spór dodatkowo potęgują wzajemnie sprzeczne ze sobą przepisy u.s.g. i u.f.p. (por. L. Lipiec-Warzecha, „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz”, Lex 2011). Analizując je, w efekcie można bowiem dojść do trzech wniosków, które niestety są ze sobą sprzeczne:

• skoro wyłączna inicjatywa uchwałodawcza w zakresie spraw budżetowych przysługuje organowi wykonawczemu, to brakuje miejsca na inicjatywę radnych, a wobec tego także zgodę organu wykonawczego na tę inicjatywę i spowodowane nią zmiany budżetu;
• organ stanowiący może z własnej inicjatywy dokonać zmiany budżetu, jeżeli zmiany te nie spowodują wzrostu deficytu budżetowego lub zwiększenie dochodów zostanie połączone ze wskazaniem źródeł tych dochodów;
• za zgodą organu wykonawczego możliwe jest zwiększenie wydatków bez zwiększenia planowanych dochodów.

Wyłączna inicjatywa uchwałodawcza

Inicjatywa sporządzenia projektu uchwały budżetowej przysługuje na zasadzie wyłączności włodarzowi. Co więcej, jest to nie tylko jego prawo, lecz także obowiązek. To zrozumiałe, bo to on odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego.

Wyłączność inicjatywy oznacza, że prac związanych z opracowaniem projektu uchwały włodarz nie może przekazać ani zlecić innemu podmiotowi (uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 2 listopada 2005 r., nr 81/2005), jest bowiem zakaz rozpatrywania projektu uchwały budżetowej wniesionego przez inny podmiot niż włodarz.

Przykład 1

W wykonywaniu tego zadania ma on samodzielność i nie wiążą go ustalenia innych organów jednostki, w tym przede wszystkim rady gminy. Ta nie może też oddziaływać na włodarza wiążąco poprzez wydawanie wskazówek czy zaleceń (por. uchwały RIO w Zielonej Górze z 28 lipca 2010 r., nr 261/2010 oraz we Wrocławiu z 2 marca 2011 r., nr 30/11).

Przykład 2

Co więcej, rada gminy nie może odmówić przyjęcia sporządzonego przez włodarza i przedłożonego projektu uchwały budżetowej. Nie może także nakładać obowiązku przedłożenia kilku jego wariantów (uchwała RIO we Wrocławiu z 4 kwietnia 2007 r., nr 44/2007)

Uchwała proceduralna

Należy podkreślić, że wyłączna inicjatywa włodarza w przygotowaniu projektu budżetu nie oznacza całkowitej dowolności. Jest on bowiem związany uchwałą rady gminy w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej, podejmowanej na podstawie art. 234 u.f.p.

• wymaganą szczegółowość projektu budżetu JST;
• terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej JST;
• wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które wójt przedłoży radzie gminy wraz z projektem uchwały budżetowej. ©℗

W tej uchwale rada gminy powinna określić zakres merytoryczny projektu budżetu, a także regulacje dotyczące trybu uchwalania budżetu, w tym harmonogram prac organu stanowiącego oraz jego komisji (uchwała RIO w Warszawie z 27 października 2010 r., nr 264/K/10). Również w tej uchwale należy przestrzegać podziału ról przy tworzeniu budżetu.

Przykład 4

Projekt uchwały budżetowej włodarz jest obowiązany przedstawić radzie gminy i RIO najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Przygotowany przez wójta projekt budżetu stanowi podstawę gospodarki finansowej gminy do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego (art. 240 ust. 1 u.f.p.). Zdaniem RIO we Wrocławiu, wyrażonym w uchwale z 22 listopada 2011 r. (nr 25.289.11), jakiekolwiek poprawki do projektu uchwały budżetowej winny być przedstawiane włodarzowi w celu ewentualnego skorygowania projektu przez ten organ. Przekazanie projektu uchwały budżetowej radzie gminy i RIO wraz z uzasadnieniem do projektu oraz materiałami informacyjnymi kończy etap związany z inicjatywą jego opracowywania. Od tego momentu prace nad projektem uchwały budżetowej prowadzi organ stanowiący JST.

Odmienne stanowiska

Na temat możliwości dokonywania zmian w projekcie budżetu przez radnych po przekazaniu projektu do rady wypowiedziała się RIO w Olsztynie w uchwale z 6 marca 2014 r. (0102–62/14). Izba wskazała, że przygotowanie projektu uchwały budżetowej należy do wyłącznej właściwości organu wykonawczego JST i organowi stanowiącemu nie wolno wprowadzać jakichkolwiek zmian w projekcie uchwały budżetowej. Według olsztyńskiej RIO radni mogą jedynie uchwalić bądź odrzucić w głosowaniu przedstawiony przez wójta projekt budżetu. Zdaniem izby brak możliwości wnoszenia przez organ stanowiący poprawek do projektu uchwały budżetowej potwierdza spoczywający na organie wykonawczym ciężar odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie budżetu JST. Jest to także wyraz zmiany pozycji ustrojowej organów wynikającej z bezpośredniego wyboru organu wykonawczego (od 2002 r. burmistrza wybiera się w bezpośrednich wyborach).

W literaturze i orzecznictwie poglądy na temat możliwości dokonywania zmian przez radnych w projekcie budżetu nie są takie rygorystyczne. Wskazuje się, że „budżet jest określonym planem finansowym, który powinien uwzględniać zamierzenia inwestycyjne wcześniej przedyskutowane i ustalone na zasadzie pewnego konsensusu między organem wykonawczym a radnymi w strategii danej jednostki samorządu terytorialnego czy wieloletniej prognozie finansowej” (J. Jagoda, „Mienie samorządowe”, Lex 2019/el). Na trudności w wytyczeniu ścisłej granicy pomiędzy organami JST przy tworzeniu budżetu zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 11 czerwca 2014 r. (sygn. akt I SA/Ol 441/14). Uznał on za problematyczne wytyczenie zakresu kompetencji obu organów JST (w zakresie inicjatywy uchwałodawczej oraz w zakresie uchwalania), w sytuacji gdy do przedłożonego przez organ wykonawczy projektu uchwały budżetowej organ stanowiący wprowadza poprawki mimo braku zgody organu wykonawczego. W ocenie sądu w takiej sytuacji niezbędne jest wyważenie uprawnień i związanych z nimi obowiązków spoczywających na tych organach w taki sposób, aby rola żadnego z nich nie okazała się iluzoryczna. Olsztyński WSA podzielił poglądy orzecznictwa, że co do zasady inicjatywa uchwałodawcza organu wykonawczego nie wiąże organu stanowiącego JST. Przysługującą organowi wykonawczemu inicjatywę uchwałodawczą rozumieć należy bowiem jedynie jako prawo do wniesienia projektu uchwały z takim skutkiem, że organ stanowiący zobowiązany jest uczynić go przedmiotem swoich obrad. Zdaniem sądu powyższe nie oznacza, że organ stanowiący JST musi podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez zarząd. Inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże bowiem organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów.

Ograniczenie poprawek

Zgodnie art. 240 ust. 2 u.f.p. bez zgody zarządu JST organ stanowiący JST nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej JST zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2023 r. (sygn. akt I GSK 104/20), przytoczony powyżej art. 240 ust. 2 u.f.p. tworzy swoistego rodzaju mechanizm ostrożnościowy, zabezpieczający przed niekontrolowanym wzrostem zadłużenia. Zdaniem NSA rozwiązanie to dopuszcza wzrost zadłużenia – pod warunkiem wyrażenia na to zgody przez organ wykonawczy, który prowadzi politykę finansową JST. Warto też przytoczyć opinię WSA w Olsztynie dotyczącą interpretacji art. 240 ust. 2 u.f.p. (wyrok z 25 października 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 520/12). Zdaniem olsztyńskiego WSA z art. 240 ust. 2 u.f.p. wynika, że organ stanowiący JST może dokonać zmian w projekcie budżetu, bez zgody organu wykonawczego, w zakresie:

• zmniejszenia wydatków (z wyjątkiem wydatków sztywnych) i przeniesienia zaoszczędzonych w ten sposób kwot na inne lub nowe zadania;
• zwiększenia określonych wydatków, jeżeli przedstawiony projekt budżetu zamyka się nadwyżką budżetową;
• ustanowienia nowych źródeł dochodów budżetowych;
• zwiększenia określonych wydatków w przypadku znalezienia dla nich pokrycia w planowanych dochodach, w tym w nowych źródłach dochodów.

Co jeszcze można

Problemem jest nie tylko właściwa interpretacja art. 240 ust. 2 u.f.p., lecz także rola przewidzianego w nim ograniczenia. Chodzi o wątpliwość, czy tylko w zakresie przedmiotowym tego artykułu są ograniczenia. (tj. czy organ stanowiący może wyłącznie zmniejszyć dochody lub zwiększyć wydatki), a co do innych zmian nie ma ograniczeń, czy też w innych kwestiach w ogóle nie są możliwe jakiekolwiek propozycje korekt.

Opinie na ten temat są podzielone. I tak np. RIO w Krakowie w uchwale z 28 sierpnia 2013 r. (nr KI-411/223/13) przypomniała, że art. 240 ust. 2 u.f.p. określa granice kompetencji organu wykonawczego i organu stanowiącego JST w pracach nad uchwałą budżetową. Organ nadzoru podkreślił, że art. 240 ust. 2 u.f.p. powinien być ściśle interpretowany, co oznacza, że nie można z niego wnioskować a contrario, że we wszystkich pozostałych przypadkach nieobjętych tym artykułem organ stanowiący może dokonywać zmian w budżecie. Izba stoi więc na stanowisku, że ewentualne poprawki mogą dotyczyć tylko zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków, które nie skutkują zwiększeniem deficytu budżetowego. Podobnie wypowiedziała się RIO w Katowicach w uchwale z 27 kwietnia 2023 r. (nr 188/XII/2023). Izba stwierdziła, że w zakresie kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego JST w sprawach budżetowych realizowanych bez wymogu uzyskania zgody organu wykonawczego mieszczą się takie propozycje poprawek do wniesionego projektu uchwały budżetowej, których przyjęcie w głosowaniu nie skutkowałoby zwiększeniem deficytu budżetowego JST w związku ze zmniejszeniem dochodów lub zwiększeniem wydatków budżetu.

Bez zwiększenia deficytu

Co do rozumienia art. 240 u.f.p. analogicznie wypowiedział się NSA w wyroku z18 stycznia 2023 r.(sygn. akt I GSK 257/22). Zdaniem NSA na gruncie art. 240 ust. 2 u.f.p.organ stanowiący JST jest ograniczony w kształtowaniu treści uchwały budżetowej tylko w takim zakresie, jaki wyraźnie z niego wynika. Oznacza to, że rozpatrując przedłożenie (inicjatywę uchwałodawczą) organu wykonawczego w sprawie uchwalenia budżetu, organ stanowiący JST w tak zainicjowanym postępowaniu uchwałodawczym nie może dokonywać w tym przedłożeniu zmian, których przyjęcie skutkowałoby spowodowaniem zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków przy jednoczesnym zwiększeniu deficytu budżetu JST, chyba że uzyska w tym względzie akceptację organu, który wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą. Tym samym z powyższego wynika, że w sprawach budżetowych organ stanowiący JST jest ograniczony w prawie wprowadzania takich propozycji poprawek do wniesionego projektu uchwały budżetowej, których skutkiem byłaby opisana sytuacja, a ograniczenie to ma charakter względny, bo determinowany zgodą/brakiem zgody organu wykonawczego. NSA podkreślił, że z przywołanej regulacji wynika tym samym również, że w zakresie kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego JST w sprawach budżetowych realizowanych bez wymogu uzyskania zgody organu wykonawczego mieściłyby się natomiast takie propozycje poprawek do wniesionego projektu uchwały budżetowej, których przyjęcie w głosowaniu nie skutkowałoby zwiększeniem deficytu budżetowego JST w związku ze zmniejszeniem dochodów lub zwiększeniem wydatków budżetu.

NSA, odmiennie niż w cytowanych powyżej orzeczeniach RIO, uznał, że art. 240 ust. 2 u.f.p. nie określa jedynej kwestii, którą można zmienić w projekcie uchwały budżetowej przedłożonej przez wójta. W orzecznictwie NSA od dawna uznawano, że w procesie podejmowania uchwały budżetowej możliwość wprowadzenia zmian w projekcie tej uchwały przedstawionej przez organ wykonawczy jest ograniczona jedynie warunkiem wynikającym z art. 240 ust. 2 u.f.p. Jeżeli tak, to oznacza, że można dokonywać innych zmian w projekcie, o ile nie dotyczą ograniczenia zawartego w art. 240 ust. 2 u.f.p. (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 276/09).

Opinia ta wynika z poglądu, że inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanego aktu.

W tym duchu wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z 9 października 2014 r. (sygn. akt I SA/Kr 1421/14). Podał on, że analiza art. 240 ust. 2 u.f.p. wskazuje, że nie normuje on wszystkich możliwych sytuacji, dlatego organy władzy publicznej w gminie (tj. rada gminy i wójt) powinny współdziałać przy pracach nad budżetem JST, przestrzegając zasady prawa budżetowego, iż na zmiany powodujące zwiększenie deficytu musi być wyraźna zgoda organu wykonawczego, np. poprzez przedkładanie poprawek. W pozostałych sytuacjach, które nie skutkują powstaniem deficytu, zgoda może być dorozumiana poprzez brak złożenia sprzeciwu przez organ wykonawczy co do proponowanych zmian. Z kolei WSA w Olsztynie w wyroku z 25 października 2012 r. (sygn. akt I SA/Ol 520/12) uznał, że przyznanie organom stanowiącym prawa do decydowania bez zgody organu wykonawczego o kształcie większości postanowień uchwały budżetowej prowadziłoby do istotnego zagrożenia dla szeroko pojętego ładu finansów samorządowych i podstawowej zasady równowagi budżetowej. ©℗

Na istotne zmiany szanse są zazwyczaj niewielkie

Niezależnie od przyjętej wykładni art. 204 ust. 2 u.f.p. trzeba pamiętać o tym, że o ile przepis określa obszary dopuszczalnych zmian projektu uchwały budżetowej, o tyle nie wskazuje, jak obszerne mogą być to zmiany. Nawet spełnienie literalnie określonego ograniczenia zawartego w tym przepisie nie gwarantuje, że poprawki dokonane przez radnych nie zmienią istotnie kształtu projektu przekładanego przez organ wykonawczy.

Z innej strony – zamierzeniem ustawodawcy było, żeby organy JST współdziałały przy wykonywaniu wszystkich zadań JST. Choć współpraca ta różnie się układa, to cel ma zawsze jeden: jak najlepsze zrealizowanie obowiązków JST względem społeczności lokalnej. Temu służy m.in. uchwała budżetowa, stanowiąca w istocie wyraz współdziałania organów, które ma przy tym znaczenie dla wszelkich dalszych działań.

Wynikającemu z art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz z art. 233 pkt 3 u.f.p. uprawnieniu burmistrza do wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej w zakresie zmian budżetu odpowiada ciążąca na radzie gminy powinność rozpatrzenia wniesionego projektu. W ramach prac podjętych nad projektem skierowanym pod obrady organu stanowiącego organ ten może zmieniać kształt zaproponowanego projektu. Jednak zmiany do projektu uchwały przedłożonego przez burmistrza podlegają ograniczeniom wynikającym z istoty pojęcia inicjatywy w zakresie stanowienia prawa. Granicami możliwych zmian jest zatem zakres treściowy projektu. W przypadku uchwalania zmian uchwały budżetowej rada gminy może wprowadzać zmiany konieczne ze względu na poprawność czy efektywność regulacji proponowanej przez burmistrza ‒ będą to zatem zmiany służące udoskonaleniu czy modyfikacji projektu zmiany uchwały budżetowej, ale zawsze w granicach wyznaczonych celem i przedmiotem założenia organu wykonawczego (tak: uchwała RIO w Opolu z 23 lipca 2021 r., nr 19/48/2021). ©℗