Uzupełnienie i sprostowanie decyzji administracyjnej - odpowiedzi na pytania

Ponadto organ może prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach (zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony). W praktyce pojawia się wiele wątpliwości dotyczących stosowania tych regulacji w konkretnych sytuacjach. Odpowiadamy na niektóre pytania.

Dwa sprzeczne żądania strony

Odpowiedź: Gdy strona złoży jednocześnie dwa powyższe żądania, pierwszeństwo w rozpoznaniu ma wniosek o uzupełnienie decyzji.

Wyjaśnienie: Art. 111 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) stanowi, że strona postępowania administracyjnego może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać

• jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo
• sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach.

Organ może odmówić uzupełnienia decyzji. Zarówno w sprawie uzupełnienia, jak i odmowy muszą zostać wydane postanowienia (art. 111 par. 1b k.p.a.). W przypadku wydania takiego postanowienia – termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.

Organ, który wydał decyzję, może ją również uzupełnić lub sprostować z urzędu – w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia.

Z kolei prawo do wniesienia odwołania jest uregulowane w art. 127 par. 1 k.p.a., z którego wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że strona nie może jednocześnie odwoływać się od decyzji i wnosić o jej uzupełnienie. Oba te środki wykluczają się w tym zakresie. Oznacza to, że albo się wnosi odwołanie (zażalenie), albo też występuje się z żądaniem uzupełnienia decyzji (postanowienia). Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji (postanowienia) lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bowiem bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domagała się strona (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 257/23). WSA wyjaśnił, że w sytuacji, gdy w sprawie strona złożyła zarówno wniosek o uzupełnienie decyzji (postanowienia), jak i odwołanie (zażalenie), i uczyniła to w terminie 14 dni, to skorzystała równolegle z dwóch wykluczających się co do istoty środków prawnych. Skorzystanie przez stronę z jednego z wymienionych środków procesowych uniemożliwia skorzystanie w tym samym czasie ze środka drugiego. Pierwszeństwo w rozpoznaniu ma wniosek o uzupełnienie aktu. Wynika to z art. 111 par. 2 k.p.a., w myśl którego w przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji – termin do wniesienia zażalenia biegnie od dnia doręczenia owego postanowienia. ©℗

Błąd w pouczeniu o terminie złożenia odwołania

Odpowiedź: Błędne pouczenie strony o przysługujących jej środkach zaskarżenia nie zalicza się do omyłek pisarskich. Nie jest to bowiem oczywisty błąd możliwy do zweryfikowania. Nie można go sprostować postanowieniem.

Wyjaśnienie: Zgodnie z art. 113 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach (par. 1). Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie (par. 3).

NSA wielokrotnie wyjaśniał, że omyłką pisarską jest widoczne – wbrew intencji organu – niewłaściwe użycie wyrazów, zwrotów. „Błąd pisarski” oznacza więc wadliwe użycie wyrazu, widocznie błędną pisownię albo widocznie niezamierzone opuszczenie jednego lub kilku wyrazów. Jako „inne oczywiste omyłki” traktuje się omyłki polegające na wyrażeniu myśli, która w widoczny sposób jest niezgodna z intencją organu, a została wypowiedziana przez przeoczenie bądź niewłaściwy dobór słowa (np. wyrok NSA z 20 lipca 2010 r., I OSK 323/10 ). W związku z powyższym do omyłki pisarskiej nie można zaliczyć błędnego pouczenia strony o przysługujących jej środkach zaskarżenia. Nie jest to bowiem oczywisty błąd możliwy do zweryfikowania przez zestawienie treści decyzji z aktami administracyjnymi.

W przypadku gdy organ stwierdzi, że błędnie pouczył stronę o środkach zaskarżenia (co mogłoby skutkować uchybieniami procesowymi dla strony w dalszym postępowaniu), powinien pismem poinformować stronę o prawidłowym pouczeniu i przysługujących jej środkach zaskarżenia (tak WSA w Warszawie, wyrok z 17 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2320/11).

Jeśli chodzi o bieg terminu, to WSA w cytowanym wyroku wyjaśnił, że w przypadku błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia znajdował zastosowanie art. 111 par. 1 k.p.a, który wprost reguluje czynności organu w takiej sytuacji. Jednakże jego zastosowanie wymaga wniosku strony. Skoro wniosku strona nie złożyła, organ może zastosować art. 111 par. 1a, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w par.1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. „W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w par. 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia” – wynika z art. 111 par. 2 k.p.a. ©℗

Termin do wniesienia odwołania dla kilku odbiorców tej samej decyzji

Odpowiedź: W stosunku do strony, która nie wystąpiła z wnioskiem o uzupełnienie, termin do skutecznego wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Natomiast w przypadku strony, która wystąpiła z wnioskiem o uzupełnienie – termin biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji.

Wyjaśnienie: Sądy w orzeczeniach wielokrotnie wskazywały, że jeśli w postępowaniu administracyjnym występuje kilka stron i nastąpiło doręczenie lub ogłoszenie im decyzji, a następnie tylko niektóre z tych podmiotów złożyły wniosek o uzupełnienie decyzji na podstawie art. 111 par. 1 k.p.a., termin do wniesienia odwołania, skargi czy też powództwa do sądu powszechnego powinien być liczony indywidualnie dla każdej ze stron (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 599/21). ©℗

Czy w odmowie uzupełnienia decyzji potrzebne jest pouczenie

Odpowiedź: Nie, w postanowieniu o odmowie uzupełnienia decyzji nie zawiera się takiego pouczenia.

Wyjaśnienie: Zgodnie z art. 111 par. 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (par. 1b). W art. 111 k.p.a. nie ma mowy o możliwości złożenia odwołania. Zgodnie zaś z art. 141 par. 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy k.p.a. tak stanowi.

Brak możliwości złożenia odwołania w przedstawionej sytuacji potwierdza także Naczelny Sąd Administracyjny. Na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to bowiem postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie to, tak jak i decyzja w przedmiocie uzupełnienia, nie stanowią samoistnego aktu administracyjnego, nie rozstrzygają bowiem odrębnej sprawy (tak wynika z postanowienia NSA z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 875/07). W konsekwencji postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie podlega także zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Organ nie może więc zawrzeć pouczenia o możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji. ©℗

Jak potraktować błędnie zatytułowane pismo

Odpowiedź: Takie pismo należy potraktować jak żądanie uzupełnienia decyzji.

Wyjaśnienie: Na ten temat wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 7 lipca 1988 r. (sygn. akt III AZP 10/88). Stwierdził, że w sytuacji wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nierozstrzygniętych w decyzji, organ I instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia. Gdyby jednak organ przekazał odwołanie organowi odwoławczemu, to ten powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony. W razie popierania odwołania powinien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 k.p.a.), w razie zaś oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu I instancji – umorzyć postępowanie odwoławcze.

W powyższej sytuacji wydaje się, że można zastosować analogiczny tryb. Organ wydający decyzję powinien wyjaśnić, jakie są rzeczywiste intencje strony, jeśli z treści pisma nie wynikałoby to jednoznacznie.

W przypadku wniesienia przez stronę pisma nazwanego odwołaniem ocenie podlega bowiem treść pisma, a jeżeli z jego treści wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż dotyczy żądań strony nierozstrzygniętych w pierwszej instancji – to organ powinien takie pismo traktować jak żądanie uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 par. 1 k.p.a. (tak: wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 427/09). ©℗

Czy można sprostować postanowienie w uchwale?

Odpowiedź: Nie jest to możliwe. Stanowiłoby to obejście art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany.

Wyjaśnienie: Zasady prostowania omyłek zawarte zostały w art. 113 k.p.a. Zgodnie z nim „organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach” (par. 1). A zatem przepis ten odnosi się jedynie do decyzji. Zgodnie zaś z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) zmiana planu ogólnego lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Również w orzecznictwie wskazuje się, że zmiana planu miejscowego nie może nastąpić poprzez sprostowanie. NSA wyjaśnia, że w przepisach tych ustaw nie przewidziano procedury prostowania przez radę gminy aktów prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczenie możliwości prostowania takich uchwał opierałoby się w istocie na domniemaniu takich kompetencji (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1488/10). Stwierdzić zatem należy, że dokonanie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w drodze sprostowania, a więc bez zachowania trybu, w jakim plan jest uchwalany, stanowi obejście art. 27 u.p.z.p. i to bez względu na to, czy sprostowanie spowodowało merytoryczną zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie można więc dokonywać zmian o charakterze prostującym oczywiste omyłki z pominięciem procedury przewidzianej w art. 27 u.p.z.p. (wyrok NSA z 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1656/14). ©℗