Decyzja administracyjna zawierająca wadę nie przestaje obowiązywać z mocy prawa. Jak ją wyeliminować?

Decyzję administracyjną, czyli władczy akt stosowania prawa rozstrzygający o prawach lub obowiązkach strony, wydaje uprawniony do tego organ administracji publicznej, na podstawie przepisów prawa materialnego i procesowych, tj. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (choć przepisy szczególne do k.p.a., mogą zawierać odrębne przepisy procesowe, które regulują tę materię w odmienny sposób niż k.p.a.).

Zasada trwałości

Pewność prawa i bezpieczeństwo obrotu prawnego wymaga zachowania zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada ta jest zapisana w art. 16 par. 1 k.p.a. Zgodnie z nim decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W literaturze podkreśla się, że „trwałość decyzji oznacza stan, w którym weryfikacja decyzji odbywa się wyłącznie w ściśle określonych ustawowo warunkach, a nie niemożliwość odwołania raz wydanego rozstrzygnięcia”. „Trwałość decyzji administracyjnych zapewnia stabilizację porządku prawnego, bowiem strony dzięki zagwarantowaniu tej zasady mogą polegać na rozstrzygnięciach organów państwa. Jednocześnie organy są zabezpieczone przed wielokrotnym rozpatrywaniem tych samych spraw. Zastosowanie znajduje tu instytucja powagi rzeczy osądzonej określana łacińskim terminem res iudicata” (M. Olczyk, „Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej”, Civitas et Lex, Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, 2018 r., nr 1(17), s. 7–15).

Tym samym sprawa administracyjna nie może stanowić oceny prawnej organu administracji publicznej, jeśli już raz była przedmiotem rozstrzygania i zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa orzekania. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok z 5 czerwca 2024 r., sygn. IV SA/Wr 738/23): „tożsamość sprawy istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy”.

Domniemanie ważności i zasada praworządności

Dodatkową gwarancją pewności jest tzw. domniemanie ważności (mocy obowiązującej) decyzji ostatecznej. Polega ono na tym, że: „decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym” (D. Mańka, M. Muchel, „Między zasadą praworządności a bezpieczeństwem prawnym obywateli – problematyka trwałości decyzji administracyjnej na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13”, Przegląd Prawniczy Uniwersytetu Warszawskiego, Rok XV, nr 2/2016).

Realizacji zasady trwałości decyzji administracyjnej służy także zasada praworządności, która przejawia się tym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). WSA w Poznaniu w wyroku z 13 lutego 2024 r. (sygn. akt I SA/Po 851/23) podkreślił, że „trwałość decyzji administracyjnej pozwala stronie polegać na rozstrzygnięciach organów państwa, a organy zabezpiecza przed wielokrotnym rozstrzyganiem tych samych spraw”.

Możliwości zmiany lub wzruszenia

Zasada trwałości decyzji administracyjnej nie oznacza jednak absolutnego zakazu jej zmiany czy dokonania wzruszenia. Taka możliwość została przez ustawodawcę przewidziana i jest określana jako nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego. Do trybów tych zaliczamy instytucje:

• wznowienia postępowania (art. 145–152 k.p.a.),
• stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156–159 k.p.a.),
• uchylenia decyzji (art. 161 k.p.a.),
• wygaśnięcia decyzji (art. 162).

Te tryby nadzwyczajne mają wyeliminować z obrotu prawnego ostateczne decyzje, które zostały wydane niezgodnie z przepisami, lub też spowodować ich uchylenie bądź zmianę. Jak podkreśla się w doktrynie, „możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych jest ograniczona tylko do aktów działania organów administracji publicznej o charakterze orzeczniczym” (P. Kamiński, „Tryby nadzwyczajne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji”, Palestra nr 7–8/2018). Z kolei WSA we Wrocławiu w wyroku z 11 czerwca 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 230/24) doprecyzował, że: „nadzwyczajne tryby postępowania oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie”. A WSA w Poznaniu we wspomnianym już wyżej wyroku z 13 lutego 2024 r. (sygn. akt I SA/Po 851/23) dodał: „tryby nadzwyczajne służą do weryfikacji decyzji ostatecznych w zupełnie wyjątkowych i ściśle określonych sytuacjach”.

Kiedy można

Zgodnie z art. 156 par. 1 pkt 7 k.p.a. można stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej, która:

• została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;
• została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
• dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
• została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
• była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
• w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
• zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W art. 156 par. 1 pkt 7 k.p.a. ustawodawca nie określił, co należy rozumieć pod pojęciem wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa. Na ten temat wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 21 stycznia 2013 r. (sygn. akt II UK 164/12). Stwierdził, że: „wadliwa decyzja administracyjna zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, to znaczy, że stwierdzone tą decyzją prawo lub zobowiązanie jest inne od stwierdzonego i dlatego to wadliwe stwierdzenie powinno podlegać „unieważnieniu”.

Należy podkreślić, że decyzja administracyjna zwierająca wady tylko z tego faktu nie przestaje być skuteczna w obrocie prawnym. Jak słusznie zauważa B. Adamiak (B. Adamiak, J. Borkowski, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Legalis), „decyzja administracyjna obarczona wadami wymienionymi w art. 156 par. 1 k.p.a. jest aktem administracyjnym indywidualnym istniejącym w obrocie prawnym, a jej eliminacja z niego następuje w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Decyzja ta nie będzie miała cech aktu pozornego, nieistniejącego, pomimo że jej skutki prawne w zasadzie nie będą uznawane przez prawo”.

Zarówno literatura, jak i orzecznictwo zgodnie podkreślają, że wada nieważności decyzji z mocy prawa musi wynikać z treści przepisu szczególnego. WSA w Gliwicach w wyroku z 31 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Gl 1417/20) stwierdził, że „tylko, jeżeli istnieje przepis przewidujący nieważność z mocy prawa, możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej”. Z kolei w doktrynie wskazuje się, że „nieważność decyzji zawierającej „wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa”, rozumie się, jako odesłanie do przepisów pozakodeksowych określających skutek nieważności aktu administracyjnego” (R. Hauser [red.], „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Legalis).

Sposób eliminacji

Ustawodawca jasno precyzuje sposób, w jaki decyzja zawierająca wadę prawną, skutkującą jej nieważnością z mocy prawa, musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W tym celu organ wydaje decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji. Sąd Najwyższy w wyroku z 9 października 2014 r. (sygn. akt II UK 594/13) dookreślił zaś, że: „postępowanie takie jest jednym z trybów pozaodwoławczych i nie jest kontynuacją rozpoznawania sprawy będącej przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz sprawą «w przedmiocie stwierdzenia nieważności» tej decyzji, które – z mocy art. 16 par. 1 zdanie drugie k.p.a. – może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 pkt 1–7 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie następuje w drodze decyzji (art. 158 par. 1 k.p.a.) podejmowanej przez organ administracji publicznej (art. 156 par. 1 k.p.a.)”.

Muszą istnieć przesłanki

Tym samym istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie będzie ponowne badanie merytoryczne sprawy administracyjnej, ale określenie przez organ, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji. „Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego (...) zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, (...) jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej” (B. Adamiak, „Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej”, Państwo i Prawo nr 8/2001, s. 31; M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany”, Lex). Także orzecznictwo wskazuje na ten szczególny rodzaj postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2015 r. (sygn. akt I OSK 1021/13) stwierdził, że: „w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się bowiem – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, ale ocenia się legalność decyzji wydanej w w/w postępowaniu zwykłym”. Jak wyjaśnił, ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy więc wyłącznie zbadania, czy decyzja kwestionowana wnioskiem o stwierdzenie nieważności została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 par. 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. „W przypadku, o którym mowa (art. 156 par. 1 pkt 7 k.p.a.), kwestia, jest o tyle specyficzna, że organ, jak wyżej wspomniano, musi szczegółowo ustalić «wadę prawną powodującą nieważność decyzji administracyjnej z mocy prawa». Musi on zatem przeanalizować podstawę prawną wydania pierwotnej decyzji i stwierdzić, że zachodzi związek pomiędzy wówczas przyjętą podstawą prawną, dokonanym rozstrzygnięciem merytorycznym a okolicznością, że ten związek w istocie skutkuje «wadę prawną powodującą nieważność decyzji administracyjnej z mocy prawa»” – dodał NSA.

Wada, czyli co

Pojęcie wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa nie zostało przez prawodawcę dookreślone w przepisach. Trzeba więc posiłkować się stanowiskiem judykatury i komentarzami doktryny. Przy czym postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 156 par. 1 pkt 7 k.p.a. musi się zakończyć wydaniem przez wojewodę lub samorządowe kolegium odwoławcze (organy wyższego stopnia; patrz: art. 157 par. 1 k.p.a.) decyzji stwierdzającej nieważność wcześniejszej decyzji. A postępowanie może zostać wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Wadliwa decyzja administracyjna obowiązuje do chwili, kiedy nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. ©℗