Kiedy wójt lub burmistrz może wygasić decyzję administracyjną

Ustawodawca ograniczył możliwość wygaszenia decyzji administracyjnej, czyli wyeliminowania jej z obrotu prawnego, tylko do ściśle ograniczonych przypadków. Przepisów tych nie wolno interpretować rozszerzająco

Instytucja wygaszenia decyzji administracyjnej jest uregulowana w art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Jest ona uważana za jedną z form nadzwyczajnego trybu eliminowania decyzji administracyjnych z obrotu prawnego – obok wznowienia postępowania (art. 145–152 k.p.a.), stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156–159 k.p.a.), uchylenia decyzji (art. 161 k.p.a.) – (por.: P. Kamiński, „Tryby nadzwyczajne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji”, Palestra, nr 7–8/2018). W literaturze podkreśla się, że przepis ten określa „zakres kompetencji organu administracji publicznej związanych z oceną wykonania decyzji administracyjnych przez strony (B. Adamiak, J. Borkowski, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Legalis). Z jednej strony wskazany przepis ma charakter materialny, a z drugiej – proceduralny, którego zastosowanie wymaga istnienia przepisu szczególnego.

Nie zawsze można wygasić decyzję…

W myśl wspomnianego art. 162 par. 1 k.p.a. „organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

• 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;
• 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku”.

Wygaśnięcie organ stwierdza w drodze decyzji (art. 162 par. 3 k.p.a.). Literalna wykładnia przytoczonych przepisów prowadzi do następujących wniosków:

• nie każdą decyzję administracyjną organ będzie mógł wygasić;
• uprawnionym organem do wygaszenia decyzji jest zawsze ten, który wydał decyzję w pierwszej instancji;> ustawodawca ogranicza możliwość stosowania art. 162 par. 1 k.p.a. do ściśle ograniczonych przypadków, których nie wolno interpretować rozszerzająco.

Ważne! Wygasić można decyzję, która:

• stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa,
• stała się bezprzedmiotowa i gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony,
• została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona go nie dopełniła.

… czasem jednak organ musi to zrobić

Ponadto analiza art. 162 par. 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że uprawniony organ administracji jest obowiązany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, która wypełnia przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie. Jak zauważył w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z 25 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II SA/Sz 87/24): „z powołanego przepisu należy wyprowadzić dwie normy. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i w drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowość i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowość i istnienie interesu społecznego lub interesu strony”.

Komentarze doktryny pozostają zgodne z judykaturą. „Należy bowiem podkreślić, że w art. 162 par. 1 k.p.a. – posłużono się formułą: „(…) stwierdza jej wygaśnięcie (…)” – wskazuje to na konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przypadku wystąpienia okoliczności opisanych w treści tego przepisu, nie pozostawiając tym samym organowi administracji żadnej swobody w tym zakresie” (J. Wyporska-Frankiewicz „Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w sprawie zezwolenia na wycięcie drzewa lub krzewu”, Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego, nr 48, 2019).

Konieczne wszczęcie postępowania

Z omawianego przepisu wynika również, że uchylenie decyzji administracyjnej następuje w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji uchylającej. Oznacza to, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej nie następuje ex lege, lecz wymaga wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie przez uprawniony organ. Wykładnia art. 162 par. 1 k.p.a. nakazuje przyjąć, że organ nie może domniemywać przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie. Co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, m.in. na gruncie ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: p.b.). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2007 r. (sygn. akt II OSK 457/06), „zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. Wystąpienia przesłanek powodujących wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę nie można domniemywać oraz muszą być one niewątpliwe”.

Przesłanka 1: gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa

Kreując warunki wygaszenia decyzji ustawodawca w dwóch przypadkach posłużył się zwrotami niedookreślonymi, tj.: „bezprzedmiotowością decyzji”, „interesem strony”, „interesem społecznym”. Zwroty te nie zostały przez niego zdefiniowane poprzez wskazanie legalnych definicji i też nie zostały one opisane, jak należy je rozumieć.

> Gdy nie ma przedmiotu rozstrzygnięcia. W komentarzach wskazuje się, że „bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek; bezprzedmiotowość decyzji powstaje zawsze po jej wydaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Legalis). Z kolei w orzecznictwie uznaje się, że „bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu ze względu, na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację). Bezprzedmiotowość zachodzi także wówczas, gdy na skutek zmiany stanu faktycznego albo też prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji” (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2024 r.; sygn. akt II OSK 1516/21).

> Dodatkowe warunki. Należy zauważyć, że przesłanka „bezprzedmiotowości” została przez ustawodawcę powiązana z faktem istnienia przepisu wprost nakazującego wydanie decyzji o wygaszeniu decyzji administracyjnej. Jednocześnie art. 162 par. 1 k.p.a. w odniesieniu do wystąpienia przesłanki „bezprzedmiotowości” i nakazu jej wygaszenia wprowadza dodatkowo drugą przesłankę, w której wygaszenie decyzji administracyjnej wskutek „bezprzedmiotowości” leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

Istotne znaczenie ma także fakt, w którym momencie zaistniały okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością decyzji. Cytowany już wcześniej WSA w Szczecinie, zauważył, że „w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz piśmiennictwie ukształtował się pogląd, że bezprzedmiotowość decyzji w rozumieniu art. 162 par. 1 pkt 1 k.p.a. wynika z okoliczności mających miejsce po wydaniu decyzji, wskazujących na ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w wypadku, gdy powoduje ona taki skutek (J. Borkowski [w:] „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, 1996, s. 750–751). O bezprzedmiotowości można więc mówić tylko wtedy, gdy nastąpiły zmiany podmiotowe lub przedmiotowe. W ramach zmian przedmiotowych skutkujących bezprzedmiotowością nie mieści się niewykonanie obowiązku, a jedynie ustanie istnienia przedmiotu, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź”.

> Gdy celu nie da się osiągnąć. Spotyka się również pogląd, że bezprzedmiotowość wiąże się z celem wydania decyzji. Co wiąże się z faktem, że postępowanie administracyjne toczy się w konkretnym celu, jakim jest załatwienie zindywidualizowanej sprawy, a zatem decyzja ma charakter celowy.

Jak zauważa P. Sołtysiak, „decyzja staje się bezprzedmiotowa, gdy niemożliwe jest zrealizowanie celu, jaki organ administracji ma na względzie przy jej wydaniu. Może to nastąpić wskutek braku przedmiotu, którego dotyczyła decyzja, utraty przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania uprawnień wynikających z decyzji, ale też, gdy ze względu na zaistniałe inne okoliczności zrealizowanie celu stało się niemożliwe. Decyzja staje się bezprzedmiotowa, gdy niemożliwe jest zrealizowanie celu, jaki organ administracji ma na względzie przy jej wydaniu. Może to nastąpić wskutek braku przedmiotu, którego dotyczyła decyzja, utraty przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania uprawnień wynikających z decyzji, ale też, gdy ze względu na zaistniałe inne okoliczności zrealizowanie celu stało się niemożliwe. (...) Generalnie można stwierdzić, że celem decyzji jest osiągnięcie przyszłego stanu faktycznego i prawnego (lub utrzymanie w przyszłości stanu istniejącego), który jest zgodny z interesem jednostki czy określonych grup społecznych lub np. całego państwa. Nie zawsze jednak cel decyzji jest możliwy do osiągnięcia i wówczas decyzja taka staje się bezprzedmiotowa i dzieje się to wtedy, gdy: strona skorzystała z prawa do wykonania jednorazowej czynności, na co zezwala decyzja, tzn. przestało istnieć uprawnienie, które było przedmiotem decyzji; strona posiadająca uprawnienie o charakterze osobistym zmarła; strona utraciła kwalifikacje niezbędne do wykonywania swoich uprawnień; strona zrezygnowała z uprawnienia; przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło” (por. P. Sołtysiak, „Bezprzedmiotowość decyzji a bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego”, Zeszyty Naukowe Instytutu Administracji Akademii im. Jana Długosza w Częstochowie, Seria: Gubernaculum et Administratio, 2006, z. IV).

Przesłanka 2: interes strony

W przypadku „interesu strony” prawodawca nie odwołuje się do interesu prawnego. Jak stwierdził w postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny z 11 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II GSK 2359/23) źródłem interesu prawnego jest „prawo podmiotowe rozumiane, jako przyznanie jednostce prawem konkretnych korzyści, które może realizować w postępowaniu administracyjnym”. Ustawodawca posługuje się pojęciem szerszym tj. interesem strony, który obejmuje także interes faktyczny, o którym NSA, stwierdził, że jest nim „sytuacja, w której podmiot nie może poprzeć swojego zainteresowania sprawą przepisami prawa materialnego”.

Przesłanka 3: interes społeczny

Z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku zwrotu „interes społeczny”, którym ustawodawca posłużył się jako przesłanką wygaszenia decyzji administracyjnej w połączeniu z jej bezprzedmiotowością. Interpretację tego zwrotu można wywieść przede wszystkim ze stanowiska judykatury. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2024 r. (sygn. akt III OSK 2228/22) przyjął, że „kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny”. Niektórzy pojęcie „interesu społecznego” wywodzą z innych przepisów k.p.a. powołując się na fakt, iż ustawodawca pośrednio określił zdarzenia, które mogą stanowić podstawę pojęciową tego interesu. I tak np. Z. Kmieciak, M. Grzeszczuk, E. Strreit-Browarna, zauważają, że w art. 108 k.p.a. „zostały sformułowane warunki nadania decyzji, od której służy odwołanie, rygoru natychmiastowej wykonalności. Takie rozwiązanie jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami lub też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Należy, zatem przyjąć ochronę życia lub zdrowia oraz interes strony za pojęcia samoistne. Skoro ustawodawca używa w tym przypadku określenia „inny interes społeczny”, można uznać, że zarówno straty w gospodarstwie narodowym, jak i zabezpieczenie przed ich wystąpieniem powinno się traktować jako pewien rodzaj interesu społecznego” (tak w: Z. Kmieciak, M. Grzeszczuk, E. Strreit-Browarna, „Klauzula generalna interesu społecznego w postępowaniu administracyjnym, sądowo-administracyjnym oraz egzekucyjnym w administracji”, Aannales Universitatis Maria Curie-Skłodowska, Lublin, vol. LXIII, G. 2, 2016). ©℗