Kiedy organ odwoławczy po uchyleniu decyzji administracyjnej orzeka co do istoty sprawy?

RODZAJE ROZSTRZYGNIĘĆ

W myśl art. 138 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

• utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
• uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo
• uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
• umarza postępowanie odwoławcze.

Powyższy katalog nie uwzględnia jeszcze jednej możliwości: uchylenia decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jest ona opisana w art. 138 par. 2 k.p.a. – taki sposób redakcji przepisów wskazuje zatem, że skierowanie sprawy ponownie do organu I instancji ustawodawca traktował jak wyjątek od merytorycznego rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ odwoławczy. Jak bowiem wynika z przywołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.

uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy

W przypadku gdy organ odwoławczy uzna, że kontrolowane rozstrzygnięcie wymaga korekty, podstawową formą jego działania powinna być zmiana tego rozstrzygnięcia (co wyraża się w uchyleniu decyzji) i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie umorzenie postępowania – gdy z różnych względów stało się ono bezprzedmiotowe (art. 105 par. 1 k.p.a.). Działanie organu odwoławczego nie ogranicza się jedynie do weryfikacji trafności zarzutów odwołania. Organ odwoławczy jest bowiem zobowiązany do ponownego, pełnego zbadania sprawy, czemu służy wyposażenie go w uprawnienie do prowadzenia postępowania dowodowego (na mocy art. 136 par. 1 k.p.a.). Oczywiście aktywność organu II instancji w tym zakresie nie może przybrać zakresu takiego, jak w I instancji – żeby nie powstało ryzyko zastępowania działania organu I instancji przez organ II instancji. Dowody zgromadzone w sprawie stanowią podstawę do ustaleń faktycznych, których ocena prawna ma znaczenie dla podjęcia określonego rozstrzygnięcia.

Przepisy k.p.a. nie wskazują przy tym rodzajów spraw, w których wyłączone jest z założenia podjęcie określonego rodzaju rozstrzygnięcia. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest np. prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. – tak wynika z wyroku WSA w Poznaniu z 12 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 289/24.

W innej sprawie WSA w Poznaniu stwierdził, że choć analiza urbanistyczna jest głównym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przed organem I instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego.

W tym samym wyroku WSA w Poznaniu odniósł się do istoty omawianego rozstrzygnięcia. Wskazał, że w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszystkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Problem zastosowania art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ II instancji, mimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznej części, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej ‒ procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. (czyli postępowania dowodowego). Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji.

uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

WSA w Poznaniu w wyroku z 12 czerwca 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 289/24) stwierdził, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 par. 2 k.p.a. (uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji) jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 par. 1 k.p.a. (przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego). Tym samym zastosowanie art. 138 par. 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone na podstawie art. 136 par. 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Podobnie WSA w Lublinie w wyroku z 3 lipca 2024 r. (sygn. akt II SA/Lu 381/24) wskazał, że w świetle art. 138 par. 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Zatem w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania I instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 par. 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu I instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 par. 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (tak: WSA w Rzeszowie w wyroku z 1 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 581/24).

W praktyce, mimo bogatego orzecznictwa dotyczącego stosowania art. 138 par. 2 k.p.a., organy odwoławcze często nadużywają tego rozstrzygnięcia, uchylając się jednocześnie od konieczności merytorycznego rozpoznania sprawy. Takie działanie powoduje także przewlekłość postępowania administracyjnego.

Jeżeli już zachodzą podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 par. 2 k.p.a. (sprawa ma trafić do ponownego rozpoznania), to nie można zapominać o art. 138 par. 2a k.p.a. Stanowi on, że jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, to w decyzji uchylającej organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Jest to obowiązek organu odwoławczego. Jednak ani z tego przepisu, ani z innych regulacji k.p.a. nie wynika, że organ I instancji jest tymi wytycznymi bezwzględnie związany. Bezpodstawne niezastosowanie się do tych wytycznych może być rozpatrywane jedynie pod kątem odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika organu administracji, nie jest to natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji bądź postanowienia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2452/20).

kiedy nie można przekazać do ponownego rozpoznania

Przepisy procedury przewidują też sytuacje, w których stosowanie art. 138 par. 2 k.p.a. nie jest dopuszczalne. Taki wyjątek zawiera art. 138 par. 2b k.p.a., który wskazuje, że art. 138 par. 2 k.p.a. nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 par. 2 lub 3. Chodzi o dwie sytuacje:

► Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie ‒ wówczas na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu organ odwoławczy w myśl art. 136 par. 2 k.p.a. przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, to organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

► W przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie 14 dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 par. 3).

Okoliczności opisane w art. 136 par. 2 lub 3 k.p.a. odnoszą się zatem do sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone przez organ odwoławczy, nie zaś ponownie przez organ I instancji. Co jednak istotne, takie działanie musi być zgodne z wolą stron postępowania – formalnie bowiem dochodzi do pozbawienia strony możliwości ponownego rozpoznania sprawy w sytuacji istotnej zmiany okoliczności orzekania.

Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję o treści wskazanej w art. 138 par. 1 k.p.a. (możliwości te wyliczyliśmy na wstępie) albo w art. 138 par. 4 k.p.a. [ramka]

Rozwiązań powyższych nie można jednak stosować w przypadku, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 par. 4 k.p.a.).

Podsumowanie

Artykuł 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Przepis ściśle określa kompetencje decyzyjne organu odwoławczego, co oznacza, że podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie musi przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 145/22). Decyzja kasacyjna (art. 138 par. 2 k.p.a.) jest dopuszczona wyjątkowo, stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Dodajmy, że rażącym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie rozstrzygnięcia nieznanego ustawie. Przykładem jest rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy o uchyleniu decyzji, a następnie o jej zmianie. Artykuł 138 k.p.a. nie przewiduje takiego rodzaju rozstrzygnięcia – a przy tym jest ono nielogiczne. Skoro rozstrzygnięcie zostało już wyeliminowane z obrotu prawnego przez jego uchylenie, to nie można go zmienić. ©℗