Subskrybuj nas na Youtube
KONFRONTACJE DGP
/>
/>
Czy jednostki samorządowe powinny mieć możliwość ogłoszenia tzw. upadłości komunalnej?
NIE
Przynajmniej w tej chwili. Przede wszystkim ewentualne wprowadzenie instrumentu upadłości komunalnej wiąże się z koniecznością rozstrzygnięcia dwóch podstawowych spraw. Po pierwsze, czy należy traktować samorząd jak zwykłą firmę, czy też przyjąć (na wzór Skandynawii), że jest on wykonawcą usług publicznych i z tego powodu podlega innym mechanizmom niż podmiot stricte rynkowy. Po drugie, jak ustalić źródła finansowania JST. Jeśli wspólnoty dysponowałyby lokalnym PIT, tzn. były zasilane przez podatek dochodowy od mieszkańców (np. cały pierwszy próg podatkowy), wówczas władze lokalne zyskałyby realne narzędzia prowadzenia polityki gospodarczej. Obecnie jednak JST utrzymują się z centralnej redystrybucji, wobec czego nie mają zasadniczego wpływu na wysokość swoich dochodów. A upadłość dotyczy jedynie sytuacji, kiedy taki wpływ by posiadały i kiedy uznano by, że nie stanowią podmiotu objętego szczególnym, niekomercyjnym traktowaniem.
Dlatego, by w ogóle rozpocząć tę dyskusję, trzeba podjąć zaniechaną reformę systemową samorządów, głównie w części dotyczącej ich finansowania. Koncepcje znajdują się m.in. w dokumentach zespołu ds. ustrojowych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz raporcie „Samorząd 3.0” Forum Od-nowa. Zajmowanie się wyrwaną z kontekstu upadłością jest działaniem od końca, przejawem braku wizji decydentów na kierunek działania samorządu w Polsce i ulegania doraźnym modom, zaczerpniętym z krajów o niskim poziomie zarządzania (Czechy, Węgry).
TAK
To rozwiązanie jest konieczne. Dane statystyczne wyraźnie wskazują, że w podsektorze samorządowym sektora finansów publicznych ocenianym całościowo nie występuje obecnie zjawisko nadmiernego zadłużenia. Występują jednak spektakularne pojedyncze przypadki gmin, które nie są w stanie samodzielnie obsłużyć swojego zadłużenia. Konsekwencje tej sytuacji będziemy musieli ponieść my wszyscy – gdyż zadłużenie to tak czy inaczej będzie musiało zostać spłacone przy wsparciu budżetu państwa. Beneficjentem tej sytuacji będą podmioty, które udostępniały takim gminom środki finansowe – mając często świadomość, że ich zwrot przekracza możliwości danej jednostki. Udostępniając w takich warunkach środki, nie podejmowały jednak żadnego ryzyka właśnie ze względu na brak zdolności upadłościowej jednostek samorządu.
Oczywiście w upadłości komunalnej nie chodzi o upadłość w sensie likwidacyjnym występującą w przypadku przedsiębiorstw. Jednostka samorządu terytorialnego jest przymusową korporacją grupującą mieszkańców danego terenu w celu zaspokajania ich potrzeb i jako taka nie może być zlikwidowana. Nie ma natomiast przeszkód do upadłości o charakterze restrukturyzacyjnym – stosowanej już obecnie w odniesieniu do osób fizycznych (upadłość konsumencka), czy też w relacjach międzynarodowych – państw jako całości. Dzięki upadłości o takim charakterze jednostka samorządu terytorialnego będzie mogła pozbyć się zadłużenia w części przekraczającej jej możliwości.
Zdaniem części ekspertów wprowadzenie upadłości komunalnej spowoduje podrożenie udzielanych kredytów dla wszystkich JST. Czy to w praktyce oznacza, że wszyscy złożą się na kilka gmin znajdujących się w tarapatach finansowych?
TAK
To jest jak najbardziej realne zagrożenie. W dzisiejszym wadliwym systemie finansowania wspólnot tak czy inaczej jednostki zamożniejsze dopłacają do funkcjonowania tych słabszych ekonomicznie – vide osławione janosikowe (zresztą na którego zmianę nie ma pomysłu ani aktualna, ani poprzednia ekipa rządząca), a teraz doszłaby do tego niższa wiarygodność w bankach. Ale polskie samorządy nie mogą zgłaszać upadłości przede wszystkim z powodu ryzyka dla budżetu państwa. Po to właśnie wprowadzono złotą regułę fiskalną, by uniemożliwić wspólnotom i władzom centralnym zadłużanie się na koszt przyszłych pokoleń. O ile bowiem JST powinny ponosić konsekwencje swoich błędów zarządczych, o tyle otwarta pozostaje kwestia, czy aż do bankructwa, które wiąże się ze znacznymi utrudnieniami dla mieszkańców.
TRUDNO POWIEDZIEĆ
Wprowadzenie upadłości komunalnej pociągnie za sobą konieczność zmiany wagi zobowiązań sektora samorządowego przy wyznaczaniu wymogów kapitałowych banków. Zmiana ta może spowodować niewielki generalny wzrost kosztów kredytu. Znacznie wyraźniejszy będzie jednak efekt związany ze zróżnicowaniem warunków udzielania kredytów poszczególnym jednostkom. Koszt kredytu jest co do zasady powiązany z ryzykiem kredytowym. Im większe ryzyko, tym kredyt jest droższy. Grupa niskiego ryzyka – charakteryzująca się silnymi fundamentami dochodowymi i niskim zadłużeniem – będzie miała udzielane kredyty na warunkach porównywalnych z obecnymi. Dla jednostek stojących na granicy wypłacalności – warunki będą znacznie gorsze – o ile w ogóle będą chętni do udzielenia kredytu. Jest to jednak zwykły rynkowy mechanizm – paradoksalnie korzystny z punktu widzenia interesu publicznego.
Czy możliwość ogłoszenia upadłości gminy lub powiatu nie spowoduje odwrotnego efektu, tzn. że wójtowie będą się jeszcze bardziej zadłużać?
TRUDNO POWIEDZIEĆ
Wydaje się, że dla żadnego włodarza perspektywa ogłoszenia upadłości nie będzie niczym pociągającym, gdyż w efekcie straci zaufanie mieszkańców i szanse, że zostanie ponownie wybrany na wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Wiele zależy tu jednak od skutków upadłości, np. czy będzie powiązana z likwidacją całej gminy.
NIE
Taki efekt nie wystąpi i to co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze – limity zadłużenia wynikające z przepisów prawa będą dalej obowiązywały. Po drugie – zaciągnięcie kredytu, tak jak każda umowa, wymaga woli dwóch stron. O ile władze niektórych jednostek samorządu byłyby skłonne zaciągać zobowiązania, licząc na ich umorzenie w ramach upadłości, o tyle zabraknie chętnych do udzielenia kredytu. Dla instytucji finansowych upadłość kredytobiorcy to strata finansowa.