Przedłużające się postępowania pobytowe są jedną z największych bolączek cudzoziemców. W niektórych województwach średni czas postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt w 2024 r. wynosił 16 miesięcy. Tymczasem cudzoziemcy nie mają możliwości złożyć skargi na bezczynność i przewlekłość urzędów.

Udzielenie zezwolenia na pobyt oznacza dla obcokrajowca ugruntowanie jego statusu, a w praktyce wiąże się przede wszystkim z wydaniem karty pobytu, która umożliwia przekraczanie granic. Przewlekłości procedur towarzyszy niepewność, bo najczęściej cudzoziemiec nie jest w stanie uzyskać jakiejkolwiek informacji o statusie sprawy i planowanej dacie jej rozstrzygnięcia.

Długi czas oczekiwania na otrzymanie stempla w paszporcie w przypadku nadania wniosku pocztą to dla pracodawcy ryzyko, że praca cudzoziemca będzie uznana za nielegalną, a brak zezwolenia często utrudnia cudzoziemcowi zmianę warunków pracy.

Zezwolenia na pobyt mogą być przyznawane miesiącami

Tymczasem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy specustawy ukraińskiej, które przewidują zawieszenie terminów w sprawach dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, nie stoją w sprzeczności z prawem UE. Rozstrzygnął on tym samym, że nie ma możliwości stwierdzenia przez sąd bezczynności lub przewlekłości wojewody w sprawach cudzoziemskich. Wyłączenie prawnych środków zwalczania bezczynności i przewlekłości urzędów rodzi w cudzoziemcach przeświadczenie, że jedynym sposobem na przyspieszenie procesu jest poszukiwanie nieformalnych kontaktów z urzędnikami, którzy mogą odpowiadać za załatwienie ich sprawy, to zaś stwarza pole do nadużyć.

NSA zastrzegł, że ograniczenie możliwości stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości pozostanie zasadne tak długo, jak długo trwają nadzwyczajne okoliczności stanowiące powód ustanowienia tych ograniczeń. Dopiero więc ustabilizowanie sytuacji w Ukrainie może stanowić podstawę do uznania art. 100d specustawy za nieobowiązujący. Póki co na jakkolwiek rozsądny termin załatwienia sprawy, choć wciąż bez gwarancji, mogą liczyć tylko ci, którzy składają kompletny wniosek osobiście, znają specyfikę urzędu i jego swoiste wymagania oraz niestrudzenie śledzą losy swej sprawy.

Czas stoi w miejscu

Zgodnie z ustawą o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.) decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy powinna być wydana w terminie 60 dni od dnia, w którym cudzoziemiec złożył kompletny wniosek. Jeśli chodzi o zezwolenie na pobyt stały i rezydenta długoterminowego, termin wynosi sześć miesięcy. Dotyczy to wszystkich cudzoziemców.

Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.) wprowadziła jednak regulację szczególną. W myśl art. 100d do 30 września 2025 r. (poprzednio na mocy art. 100c do 31 grudnia 2022 r.) bieg terminów w sprawach dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwoleń na pobyt nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Ponadto zaprzestanie czynności przez wojewodę w tym okresie nie może być podstawą do skorzystania ze środków prawnych przysługujących w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłości.

Mimo to cudzoziemcy nie zrezygnowali ze skarg na przewlekłość. Poskutkowało to wykształceniem przez niektóre wojewódzkie sądy administracyjne (WSA) linii orzeczniczej, zgodnie z którą adresatem art. 100c mogą być wyłącznie obywatele Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z działaniami wojennymi (art. 1 ust. 1 ustawy pomocowej). Tym samym urzędy miały być zwolnione z obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie tylko w przypadku Ukraińców, natomiast wnioski obywateli innych państw powinny być rozpoznane według standardowych reguł.

Po raz pierwszy NSA odniósł się do tej kwestii w wyroku z 5 czerwca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2059/22). Stwierdził, że art. 100c dotyczy cudzoziemca w rozumieniu ustawy o cudzoziemcach, a zatem każdej osoby, która nie ma polskiego obywatelstwa. Uzasadnił, że katalog spraw, których dotyczy zawieszenie terminu, nie ma związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy. Jednak WSA wciąż inaczej odczytywały zakres podmiotowy art. 100c i 100d ustawy pomocowej. Pojawiło się podejście, według którego pojęcie cudzoziemca należy definiować na gruncie specustawy zgodnie z decyzją 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającą istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy (zob. wyrok WSA w Łodzi z 21 lutego 2024 r., III SAB/Łd 270/23). W decyzji tej jako cudzoziemców traktuje się osoby, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w związku z konfliktem zbrojnym.

NSA: przepisy dotyczą wszystkich

Kwestię zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d NSA ponownie rozstrzygnął w wyroku z 13 lutego 2024 r. (II OSK 2362/23). Stwierdził, że można by ograniczyć ich stosowanie tylko do wysiedleńców z Ukrainy, gdyby regulacje te zawierały wyraźne odesłanie do decyzji Rady, jak choćby art. 100a specustawy. Dalej NSA wyjaśnił, że zakres podmiotowy art. 1 ust. 1 specustawy nie jest zbieżny z zakresem art. 100c i art. 100d, których rozumienie nie może opierać się wyłącznie na ich umiejscowieniu w specustawie, lecz na ustaleniu celu ich ustanowienia, jakim jest uregulowanie sytuacji wszystkich cudzoziemców. A zatem NSA uznał, że zawieszenie terminów i brak możliwości wniesienia skargi na opieszałe działanie urzędu dotyczy nie tylko obywateli Ukrainy.

W tym czasie w wyrokach sądów wojewódzkich pojawiło się alternatywne podejście. Uznając stanowisko NSA co do kręgu adresatów art. 100c i art. 100d, zaczęły one odmawiać stosowania tych przepisów w sprawach, w których cudzoziemiec ubiegał się o typ zezwolenia na pobyt wprowadzony do polskiego prawa w wyniku implementacji dyrektyw UE. Zwłaszcza chodziło o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, uregulowane w dyrektywie 2011/98/UE.

Zgodnie z jej art. 5 decyzję w sprawie kompletnego wniosku wydaje się w najkrótszym możliwym terminie, nie później niż w ciągu czterech miesięcy. Jeżeli wniosek jest niekompletny, organ powiadamia o tym wnioskodawcę, a bieg terminu wstrzymuje się do czasu otrzymania wymaganych informacji. Jako sprzeczne z dyrektywą sądy uznały rozwiązanie przyjęte w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, które zwalnia organ z obowiązku dochowania czteromiesięcznego terminu na wydanie zezwolenia.

W wyroku z 17 grudnia 2024 r. (sygn. akt II OSK 1355/24) NSA orzekł jednak, że celem art. 100d jest odciążenie wojewodów w obliczu kryzysu migracyjnego i ma on charakter epizodyczny, podczas gdy dyrektywa 2011/98/UE ustanawia czteromiesięczny termin przy „zwykłym obciążeniu pracą administracji państw członkowskich”. ©℗