Subskrybuj nas na Youtube
Jest instrument finansowy, który pomoże sięgnąć po unijne wsparcie, nawet gdy art. 243 ustawy o finansach publicznych nie pozwala na kredyt. Mimo że zastosowanie go nie jest proste, to warto spróbować.
By sprostać ograniczeniom reguły wydatkowej określonej w art. 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), samorządy radzą sobie, jak mogą, coraz częściej narażając się na zarzut stosowania tzw. kreatywnej księgowości. Tymczasem ustawodawca, uchwalając 15 stycznia 2015 r. nową ustawę o obligacjach (Dz.U. z 2015 r. poz. 238 ze zm.), istotnie zmodyfikował narzędzie pozwalające JST pozyskiwać dodatkowe finansowanie bez obciążania wskaźników wspomnianej reguły wydatkowej.
Obligacje przychodowe, bo o nich mowa, są szczególnym rodzajem dłużnych instrumentów finansowych. Za ich pomocą emitent zaciąga u obligatariusza dług, którego spłata następuje na warunkach przewidzianych w warunkach emisji, z przychodów lub majątku przedsięwzięć sfinansowanych ze środków uzyskanych z emisji obligacji. W praktyce emisja obligacji przychodowych ma służyć w całości lub części finansowaniu przedsięwzięcia czy inwestycji, które powinno w określonym czasie generować strumień przychodów pozwalający na spłatę bieżących zobowiązań wynikających z obligacji.
Obawy jednostek samorządu terytorialnego
Zaplanowanie inwestycji w oparciu o emisję obligacji przychodowych wymaga przygotowania szczegółowego biznesplanu i przekonania inwestorów, że inwestycja taka będzie generować przychody. Wpływ na postawę jednostek samorządu terytorialnego mają również banki, dla których finansowanie w oparciu o obligacje zwykłe przybiera najczęściej formę parakredytu, a banki dysponują utartymi procedurami i wzorcami dokumentów. Obligacje przychodowe są natomiast bardziej złożonym instrumentem wymagającym stałego nadzoru ze strony instytucji finansowej. Z uwagi na specyfikę zaspokojenia obligatariuszy, wymagane jest stałe monitorowanie sytuacji finansowej emitenta (inwestycji). Wdrożenie procedury emisyjnej powinno być poprzedzone solidną analizą sytuacji spółki komunalnej lub samej jednostki samorządu terytorialnego, często połączoną z koniecznością restrukturyzacji emitenta. Jednostki samorządu terytorialnego zamiast widzieć w tym szansę na usprawnienie działalności, postrzegają to jako swoisty kłopot. Jednostki samorządowe niechętnie też korzystają z wyspecjalizowanych doradców ekonomicznych i prawnych, uważając, że związane z tym wydatki nie przyniosą widocznych efektów.
Podmioty uprawnione do emisji
Obligacje przychodowe mogą emitować wyłącznie enumeratywnie wskazane w ustawie podmioty. Emitentem mogą być m.in. jednostki samorządu terytorialnego i ich związki lub spółki kapitałowe. Chodzi o takie, w których jednostka samorządu terytorialnego lub związki takich jednostek posiadają same lub wspólnie z inną JST lub innym związkiem tych jednostek akcje albo udziały w liczbie, która zapewnia im więcej niż 50 proc. ogólnej liczby głosów w organie stanowiącym. Głównym przedmiotem działalności takich spółek musi być zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnych lub wykonywanie zadań z zakresu użyteczności publicznej. Emitentem mogą być również inne spółki kapitałowe, z którymi jednostka samorządu terytorialnego lub związek takich jednostek zawarł umowę, a których głównym przedmiotem działalności jest wykonywanie zadań z zakresu użyteczności publicznej.
Jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki dysponują więc szerokim wachlarzem możliwości uregulowania struktury, za pomocą której mogą pozyskać finansowanie.
Odpowiedzialność emitenta
Zasadniczą zaletą dla emitentów obligacji przychodowych jest odejście od ogólnej reguły, zgodnie z którą emitent odpowiada za zobowiązania wynikające z obligacji całym swoim majątkiem. W przedmiotowym przypadku emitent ma możliwość ograniczenia swojej odpowiedzialności do kwoty przychodów z przedsięwzięcia lub wartości majątku przedsięwzięcia finansowanego w całości lub w części z emitowanych obligacji. Powyższe ograniczenie, co zasługuje na podkreślenie, jest jedynie prawem, a nie obowiązkiem. Emitent może więc dowolnie rozszerzyć zakres swojej odpowiedzialności, np. w celu zwiększenia zaufania inwestorów i zachęcenia ich do udziału w subskrypcji.
Ochrona obligatariuszy
Mając na uwadze możliwość ograniczenia zakresu odpowiedzialności emitenta, zostały przewidziane mechanizmy chroniące w odpowiednim stopniu również obligatariusza. Wymienić tu należy m.in. wyodrębniony rachunek bankowy, na którym muszą być gromadzone przychody z przedsięwzięcia. Dysponowanie przez emitenta środkami zgromadzonymi na takim rachunku jest ograniczone i sprowadza się do możliwości dokonywania wypłat nadwyżek kwot niezbędnych do bieżącego zaspokojenia obligatariuszy lub kwot niezbędnych do zapłaty przez emitenta podatku VAT. Ponadto środki zgromadzone na rachunku są wyłączone spod potrąceń, zarówno umownych, jak i ustawowych. Środki te nie podlegają również egzekucji do wysokości kwoty zobowiązania emitenta wobec obligatariuszy uprawnionych z obligacji przychodowych. W przypadku egzekucji prowadzonej ze składników majątkowych przedsięwzięcia zajęciu nie podlega natomiast kwota w wysokości niezbędnej do zaspokojenia roszczeń obligatariuszy uprawnionych z obligacji przychodowych.
Ochrona obligatariuszy przejawia się również w zakazie obciążania lub zbywania składników majątkowych przedsięwzięcia sfinansowanego w części lub w całości z emisji obligacji przychodowych. Zbycie będzie dopuszczalne jedynie w ramach prawidłowej gospodarki i o ile nie powoduje istotnego zmniejszenia wartości przedsięwzięcia.
Wyłączenie spod reguły wydatkowej
Okoliczności wskazane powyżej mogą stanowić istotne udogodnienia zarówno dla emitentów, jak i obligatariuszy obligacji przychodowych. Najbardziej istotnym czynnikiem stanowiącym o atrakcyjności emisji tego typu instrumentów finansowych przez jednostki samorządu terytorialnego może niewątpliwie okazać się to, że środki pochodzące z przedsięwzięcia i zewidencjonowane na wydzielonym rachunku bankowym oraz świadczenia emitenta należne obligatariuszom uprawnionym z obligacji przychodowych nie są brane pod uwagę przy ustalaniu wskaźników zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe wynika z wprowadzenia przez ustawę z 15 stycznia 2015 r. o obligacjach do ustawy o finansach publicznych nowego art. 243a. W efekcie finansowanie pozyskiwane poprzez emisję obligacji przychodowych nie będzie obciążać w żadnym stopniu wskaźnika zadłużenia danej jednostki samorządu terytorialnego.
Prawo zamówień publicznych
Co do zasady zaciągnięcie kredytu przez jednostkę samorządu terytorialnego powoduje konieczność stosowania procedur prawa zamówień publicznych. Wydłuża to znacznie okres pozyskania finansowania, a w przypadku zastosowania przez uczestników skomplikowanych procedur odwoławczych, może implikować po stronie zamawiającego również istotne koszty. Pozyskiwanie finansowania poprzez emisję obligacji nie niesie ze sobą konieczności organizowania czasochłonnego przetargu.
Obligacje przychodowe, które w większości przypadków mogą być odpowiedzią na brak możliwości dalszego zadłużania samorządów, z pewnością będą mogły być zastosowane jedynie do określonego rodzaju przedsięwzięć. Niewątpliwie jednak instrument ten stanowi alternatywę dla tradycyjnych sposobów pozyskiwania finansowania dla zadań użyteczności publicznej. Wydaje się, że samorządy nie dostrzegły jeszcze w wystarczającym stopniu zalet związanych z emisją tego typu dłużnych instrumentów finansowych. Jedynie kilka jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków zdecydowało się na tę formę finansowania. Wśród pionierów należy wymienić zrzeszający dziewięć gmin Wałbrzyski Związek Wodociągów i Kanalizacji, który wyemitował obligacje przychodowe na łączną kwotę 107 mln zł, w celu refinansowania zadłużenia zaciągniętego na wydatki inwestycyjne związane z realizacją projektów wodno-kanalizacyjnych. Gmina Wałbrzych wyemitowała obligacje o łącznej wartości nominalnej 38 mln zł z przeznaczeniem na budowę i modernizację budynków komunalnych. Gmina Lublin, pozyskując z kolei w ten sposób kwotę 20 mln zł, sfinansowała budowę kompleksu krytych pływalni.
Przykłady te pokazują, że realizacja przedsięwzięcia w oparciu o finansowanie pozyskane z emisji obligacji przychodowych jest możliwa na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. Nie wiąże się również z koniecznością implementacji szczególnie skomplikowanych procedur, a korzyści z niej płynące mogą się okazać kluczowe dla danej jednostki samorządu terytorialnego.
Lek na ograniczenie inwestycyjne
Podjęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego poważnej decyzji inwestycyjnej wymaga włączenia i uzyskania zrozumienia szerokiej grupy podmiotów (w tym przede wszystkim organów uchwałodawczych oraz podmiotów finansujących). Powyższe sprawia, że wprowadzanie bardziej złożonych procedur budzi obawy i lęk wśród osób wchodzących w skład organów uchwałodawczych. Z uwagi na obowiązującą od 2014 r. nową regułę ograniczającą możliwość zaciągania zobowiązań dłużnych wprowadzoną m.in. ze względu na dbałość o ogólną kondycję finansową poszczególnych samorządów, jednostki te borykają się co roku z wieloma trudnościami przy uchwalaniu budżetu. Wzrastający wskaźnik zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego powoduje, że poszczególne inwestycje z zakresu użyteczności publicznej w najlepszym razie muszą zostać odłożone w czasie, a często nie wychodzą poza fazę planowania, co jest szczególnie trudne do zaakceptowania. Biorąc pod uwagę, że na lata 2014–2020 została zwiększona pula środków do wykorzystania przez JST z budżetu Unii Europejskiej, ograniczenia inwestycyjne wynikające z konieczności zapewnienia częściowo własnego finansowania dla niektórych jednostek mogą się okazać szczególnie bolesne. Może więc czas, by samorządy sięgnęły po instrument w ich wyobrażeniu skomplikowany, dający jednak w efekcie możliwość znacznego zwiększenia wartości inwestycji.
!Obligacje przychodowe są szczególnym rodzajem dłużnych instrumentów finansowych. Za ich pomocą emitent zaciąga u obligatariusza dług, którego spłata następuje na warunkach przewidzianych w warunkach emisji, z przychodów lub majątku przedsięwzięć sfinansowanych ze środków uzyskanych z emisji obligacji.
WAŻNE
Obligacje przychodowe mogą emitować wyłącznie enumeratywnie wskazane w ustawie podmioty. Emitentem mogą być m.in. jednostki samorządu terytorialnego i ich związki lub spółki kapitałowe.