Mimo że mamy dopiero początek lutego, część gmin już rozpoczyna prace nad podjęciem, jak co roku, uchwał w sprawie programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ustawowy obowiązek ich uchwalania do 31 marca każdego roku wynika z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1580 u.o.z.). Te uchwały są dość często uchylane przez organy nadzorcze – w całości lub w części. Jednym z powodów może być określenie w uchwale sposobu finansowania zadań uwzględnionych w programie

Co musi być w programie

Zgodnie z art. 11a ust. 2 program musi obejmować określoną listę zagadnień, m.in. zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym i poszukiwanie nowych właścicieli dla tych zwierząt. Oprócz tych obowiązkowych kwestii w programie można też zawrzeć inne zagadnienia dotyczące ochrony zwierząt. Problemem, przed którym stają często gminy, jest to, jak szczegółowo należy wskazać w programie podział środków finansowych na poszczególne zadania. Zgodnie bowiem z ust. 5 art. 11a u.o.z. są zobowiązane do całościowego i szczegółowego wskazania środków finansowych na każde zadanie objęte programem. Jest to jednak często niemożliwe, więc gminy są zmuszone do tworzenia fikcyjnych założeń.

Jednocześnie z tego przepisu nie wynika, w jaki sposób i jak szczegółowo należy te środki finansowe wskazać. Spotkałem się jednak z bardzo rygorystycznym podejściem organów nadzoru wojewody, który w zeszłym roku uchylił kilkanaście uchwał rad gmin wyłącznie z tego powodu, że nie wskazywały one szczegółowo środków finansowych na realizację programu. Dlatego też przekonałem ówczesnego włodarza, aby nie godzić się na taki sposób wykładni tego przepisu i zaskarżyć rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody do sądu administracyjnego. Wojewoda przegrał w I instancji, a także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Mimo to w tym roku uchylił podobnie skonstruowaną uchwałę innej gminy, którą również reprezentowałem. Jak się okazało, wojewódzki sąd administracyjny kolejny raz przyznał rację gminie. Dlaczego wojewoda trzy razy przegrał w sądzie?

W dotychczasowym orzecznictwie wykształciły się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Zgodnie z pierwszą w programie należy określić konkretne kwoty na każde zadanie (wyroki NSA z: 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2341/22; 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20; 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20; 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19). Natomiast zgodnie z drugą linią orzeczniczą użyte przez ustawodawcę w ust. 5 art. 11a u.o.z. sformułowanie „sposób wydatkowania środków” należy odnosić do programu jako całości, do celu, jakiemu on służy. Co oznacza, że dopuszczalne jest określenie jednej kwoty dla kilku zadań bądź dla jednego podmiotu (wyroki NSA z: 24 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 118/24; 20 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 444/22; 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 427/22).

Istota sprawy dotyczy więc tego, czy należy podawać oddzielnie każdą kwotę na każde zadanie, czy w pewnych sytuacjach można uogólnić tę kwotę. Załóżmy, że schronisko dla zwierząt realizuje kilka zadań określonych w programie, a tak przecież często jest. Czy wówczas należy kwotę np. 100 tys. zł dla tego schroniska podać jako całość i wpisać zadania, jakie realizuje? Czy też trzeba wyodrębniać w ramach tej kwoty, że sterylizacja kosztuje x, opieka weterynaryjna y, poszukiwanie nowych właścicieli z itd.? Jest to tym bardziej problematyczne, że często gmina otrzymuje jedną fakturę od schroniska na całość usług i nie wie, jakie są części składowe tej kwoty. Jednocześnie nawet wewnętrzna dokumentacja finansowa schroniska lub innego podmiotu nie pozwala określić części składowych, bo np. jeżeli jeden pracownik wykonuje kilka czynności lub jeden środek transportu służy do kilku celów – to jak rozróżnić te kwoty? Taka interpretacja organu nadzoru zmuszałaby gminy do podawania fikcyjnych, a często wysoce hipotetycznych kwot – napisał w uzasadnieniu sąd.

Jak określać stawkę

Drugim bardzo ciekawym zagadnieniem jest sposób określenia tej stawki. Gmina może płacić schronisku przy założeniu, że wysokość jego wynagrodzenia zależy od tego, jak długo zwierzę tam przebywa. Ale część gmin określa jedną stawkę ryczałtową, np. 4 tys. zł, za jedno zwierzę do końca jego życia. Sprzyja to oczywiście poszukiwaniu przez schronisko adopcji dla tego zwierzęcia i także było zaskarżone przez jedno z towarzystw zajmujących się opieką nad zwierzętami. W tej sprawie stowarzyszenie to przegrało z gminą, którą reprezentowałem. Jednak istotne jest, że przy określeniu tej stawki, nazwijmy to ryczałtowej, żądanie podania jej części składowych, tj. np. kwoty na sterylizację, opiekę, wyżywienie – jest często niemożliwe. To dodatkowy argument za bezzasadnością żądania, żeby wskazywać odrębne kwoty na każde zadanie.

Reasumując więc – w tym i w poprzednim roku sądy uznały, że uchwały rady gmin nie naruszyły prawa, określając jedną kwotę dla podmiotu, który realizuje kilka zadań. Pod warunkiem, oczywiście, że wskazujemy to w uchwale całościowo, tzn. każde zadanie ma przypisane źródło finansowania. Należy też pamiętać, że tylko istotne naruszenie prawa, zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, uzasadnia uchylenie uchwały, a w przypadku nieistotnego naruszenia organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały. Nawet wówczas gdy gmina określi te środki finansowe w sposób ogólny, tak jak opisałem powyżej, nie można tego uznać za istotne naruszenie prawa, a tym bardziej takie, które uzasadniałoby uchylenie całości uchwały. Opisywane wyroki zapadły w sprawach o sygnaturach: II SA/Po 375/23, I OSK 3138/23 i II SA/Po 370/24. ©℗