Gmina jak bank, w umowach pożyczek musi zawierać postanowienia o zabezpieczeniach

Regionalna izba obrachunkowa zarzuciła wójtowi, że w umowach o pożyczki nie stosuje postanowień o zabezpieczeniu należności, np. o poręczeniach lub wekslach. Wójt uważa, że zarzuty izby są niezasadne z uwagi na zasadę swobody umów. Czy rzeczywiście naruszamy prawo?

Tak, bo umowy pożyczki zawierane przez wójta z innymi podmiotami muszą zawierać postanowienia dotyczące prawnych zabezpieczeń (takich jak poręczenie albo weksel). Gmina ma bowiem dążyć do zapewnienia ściągalności swoich należności.

Rola rady i wójta

Umowę pożyczki reguluje art. 720 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), w myśl którego: „Przez umowę pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość pieniędzy albo rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości. Umowa pożyczki, której wartość przekracza tysiąc złotych, wymaga zachowania formy dokumentowej”.

Zasady udzielania pożyczek przez jednostki samorządu terytorialnego zawiera m.in. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Zgodnie z nim „do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym”.

Z kolei w myśl art. 262 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) „czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd. Czynności tych w gminie dokonuje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Dla ich ważności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego”. Z przepisów u.f.p. wynika ponadto, że pożyczki udzielone przez JST mają status rozchodów (art. 5 ust. 2 pkt 3 u.f.p.).

Swoboda, a nie dowolność

Przepisy przywołanych wyżej aktów prawnych nie regulują kwestii związanych z konstrukcją umów pożyczkowych. Umowy te z punktu widzenia cywilnoprawnego objęte są tzw. swobodą umów, uregulowaną w art. 353[1] k.c. Zgodnie z treścią tego przepisu strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

Powyższy przepis nie powinien być jednak interpretowany przez gminę jako przyzwolenie na dowolne ukształtowanie zapisów umowy pożyczki. Gmina powinna bowiem uwzględnić również specyfikę funkcjonowania jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.s.g. obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest ochrona mienia samorządowego. Jednocześnie wójt musi pamiętać o art. 247 ust. 2 u.f.p., z którego wynika, że „zarząd jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu JST”.

Regulacje te cechuje duży stopień ogólności, jednak w praktyce oznaczają one, że jednostka samorządowa powinna zastosować szczególne rozwiązania, które są ukierunkowane na ochronę interesu majątkowego gminy poprzez zabezpieczenie spłaty pożyczki (analogicznie tak, jak to czyni bank, udzielając kredytu). Takimi mechanizmami są przede wszystkim poręczenie oraz weksel. Poręczenie ma podstawy normatywne w przepisach kodeksu cywilnego, zaś weksel w przepisach ustawy – Prawo wekslowe. Jednostka samorządowa powinna rozważyć zastosowanie jednego z takich uniwersalnych zabezpieczeń spłaty zobowiązania.

RIO zaleca weksle

Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie w wystąpieniu pokontrolnym z 28 października 2024 r. (znak WK.6131.10.24) uznała za naruszenie „brak ujęcia w umowach o udzielenie pożyczek z budżetu miasta i gminy (...) postanowień dotyczących zabezpieczenia spłaty przez pożyczkobiorców należności objętych tymi umowami, np. w formie poręczeń lub weksli”. Dotyczyło to wszystkich umów o udzielenie pożyczek z budżetu miasta i gminy w latach 2021–2023 (w 2024 r. do dnia kontroli nie udzielano pożyczek), co zdaniem izby świadczy o niedostatecznym zabezpieczeniu uprawnienia gminy do dochodzenia należności z tytułu udzielonych pożyczek, co jest niezbędne dla właściwego nadzoru nad realizacją przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wymaganego w art. 247 ust. 2 u.f.p. w związku z obowiązkiem zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem określonym w art. 50 ust. 1 u.s.g. W ramach wniosku pokontrolnego izba nakazała gminie, aby w przypadku udzielania pożyczek z jej budżetu ujmować w umowach postanowienia niezbędne do dochodzenia należności wynikających z pożyczki, które zabezpieczą interes prawny gminy. Zdaniem RIO zapewni to właściwy nadzór nad realizacją przychodów budżetu JST, którego wymaga art. 247 ust. 2 u.f.p. Jednocześnie izba zwróciła uwagę na konieczność przestrzegania przez gminę „obowiązku zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem określonego w art. 50 ust. 1 u.s.g., mając na względzie ułatwienie dochodzenia należności z przedmiotowych tytułów, zgodnie z art. 42 ust. 5 ww. u.f.p.”. Z tego ostatniego przepisu wynika zaś, że jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. ©℗