Zgłoszenia zewnętrzne sygnalistów. W różnych samorządach różne prawa

Chodzi o przepisy ustawy z 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz.U. z 2024 r. poz. 928, dalej: ustawa), które weszły w życie 25 grudnia ub.r. Od tego czasu organy publiczne powinny przyjmować zgłoszenia zewnętrzne od sygnalistów, którzy chcą poinformować o możliwym naruszeniu prawa.

Co mówi ministerstwo w sprawie sygnalistów

Od początku samorządowcy podawali w wątpliwość, czy będzie to możliwe w przypadku organów stanowiących (np. rad gmin). Argumentowali, że powinna być to wyłącznie domena organów wykonawczych (np. wójta), bo w innym przypadku procedury będą się dublować. Przekonywali także, że rady nie mają narzędzi do odpowiedniego zareagowania na ewentualne zgłoszenie, czyli podjęcia działań następczych. I tak też przyjęto w pierwotnej wersji projektu ustawy, w której – m.in. oprócz rzecznika praw obywatelskich – jako organy publiczne wymieniono: wójta, burmistrza, prezydenta, starostę, marszałka województwa. Ostatecznie jednak rządzący zdecydowali się na wpisanie do definicji organu publicznego organów jednostek samorządu terytorialnego – bez wskazywania konkretnych. Jednocześnie Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wydało interpretację, zgodnie z którą to same organy stanowiące mają decydować, czy są w stanie przyjmować zgłoszenia od sygnalistów i podejmować działania następcze (pisaliśmy o tym: „Nie wiadomo, gdzie sygnalista może zgłosić zgłoszenie zewnętrzne”, DGP nr 246/2024).

– Wydaje się, że w tym aspekcie zapomniano, że każda rada realizuje dokładnie takie same zadania oraz ma te same uprawnienia, wynikające z przepisów ustawowych. Tym samym, z ustrojowego punktu widzenia, nie ma możliwości, aby np. jedna rada gminy uznała się za organ publiczny w rozumieniu ustawy, a inna nie – komentuje Grzegorz Drozd, radca prawny z Kancelarii Radców Prawnych Drozd & Pięta.

Brak procedur o zgłoszeniach zewnętrznych sygnalistów bez kary

Tak dokładnie jednak się stało. Niektóre samorządy zdecydowały się na wdrożenie procedury – np. rady miejskie Grodziska Mazowieckiego, Marek czy Gliwic. Ale też mniejszych gmin wiejskich, jak rady gmin Radziejowice czy Książki. Nie wszystkie zdecydowały się na taki krok. Zwłaszcza że ustawodawca – w przeciwieństwie do zgłoszeń wewnętrznych – nie przewidział żadnych kar za jej niewdrożenie.

– Problem „wadliwej” definicji organu publicznego już jest widoczny obecnie, a stanowisko ministerstwa tylko ten problem pogłębiło. Wiele organów stanowiących JST albo uznaje, że – po dokonanej przez siebie ocenie – nie ma konieczności przyjmowania procedury zgłoszeń zewnętrznych, albo czeka i obserwuje sytuację, jak postępują inne organy stanowiące, zwłaszcza w danym województwie, i jak na podejmowane uchwały reagują organy nadzoru – tłumaczy Mateusz Karciarz, prawnik z Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy.

Tam, gdzie procedury zostały przyjęte, uchwały są różnie skonstruowane. W jednych gminach zgłoszenia mają trafiać do specjalnych zespołów czy komisji (w których skład wchodzą np. radni), w innych bezpośrednio do upoważnionych pracowników biur rad. W tym zakresie ustawodawca dał radom swobodę.

– Ustawa w obecnym kształcie jest niedostosowana do organizacji pracy i usytuowania ustrojowego organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy nie uwzględniają tego, że rady nie dysponują własnym aparatem urzędniczym, który byłby bezpośrednio podporządkowany np. przewodniczącemu rady – podkreśla Grzegorz Drozd.

Co ze zgłoszeniami dotyczącymi jednostek pomocniczych gminy

Eksperci przekonują, że organy stanowiące JST mają kompetencje do podejmowania działań następczych w odpowiedzi na zgłoszenie sygnalisty. Świadczy o tym również przyjęcie procedury przez część z nich. Chodzi m.in. o działalność komisji rewizyjnych, dzięki którym – zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1940 ze zm.) – rady gmin kontrolują działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Analogiczne kompetencje mają komisje rewizyjne powoływane przez rady powiatów i sejmiki województw. Sygnalista mógłby więc zgłosić do właściwej rady gminy np. naruszenie prawa w jednej z jednostek organizacyjnych.

– Rada gminy mogłaby w takiej sytuacji nie tylko przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, lecz także kontrolę samej jednostki, przy pomocy komisji rewizyjnej. W takim przypadku będziemy mieli do czynienia wprost z działaniami następczymi w rozumieniu ustawy – ocenia Grzegorz Drozd.

Warto zwrócić uwagę, że na razie wojewodowie w rozstrzygnięciach nadzorczych nie kwestionują prawa organów stanowiących do przyjmowania procedury zgłoszeń zewnętrznych.

– Można więc uznać, że potwierdzają, iż są one organem publicznym w rozumieniu ustawy o ochronie sygnalistów – mówi Mateusz Karciarz. Eksperci dodają, że zamieszanie – wywołane ministerialną interpretacją – powinno zostać rozwiązane nowelizacją ustawy.

Wojewodowie nie są zgodni

Na razie wojewodowie nie są zgodni co do tego, czy takie uchwały stanowią akty prawa miejscowego i powinny być publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Część uchwał jest publikowana, o ile taka regulacja została wprowadzona przez organ stanowiący, do jej treści. Pojawiają się też rozstrzygnięcia nadzorcze, w których wojewodowie stwierdzają nieważność takich uchwał. Wojewoda świętokrzyski, unieważniając uchwałę Rady Miejskiej w Radoszycach, wskazał, że nie jest ona aktem prawa miejscowego, ponieważ m.in. „nie rozstrzyga ona o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia określonych celów, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie”. ©℗