Jestem radnym. Nasza gmina zamierza podpisać ugodę sądową z kontrahentem, a rada gminy przygotowała uchwałę określającą m.in. warunki ugody i upoważnienie dla wójta do jej podpisania. Jednak uchwała została unieważniona przez wojewodę. Nie rozumiem dlaczego, przecież zgodnie z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy. Czy rozstrzygnięcie wojewody jest słuszne? Czy można je zaskarżyć?
Wspomniany art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) mówi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jednak w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepis ten określa jedynie ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego, czyli gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady. Uzupełnia on jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Takie stanowisko wynika choćby z wyroku WSA w Gdańsku z 7 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 583/13. Oznacza to, że domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Nie ma zatem kompetencji – bez wyraźnego upoważnienia ustawowego – do wkraczania w sferę wykonawczą, gdyż ta jest przypisana innemu organowi (wykonawczemu), którym jest wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 26 ust. 1 ww. ustawy). Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 529/13, rada gminy może więc wszystko to, co nie zostało zastrzeżone dla zarządu czy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), pod warunkiem że te działania w ogóle mieszczą się w zakresie działania gminy.
Kto o czym decyduje
Warto też zwrócić uwagę na art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., który mówi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Ten przepis zatem wprost pozwala radzie wpływać na działanie wójta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 627/13, wskazał jednak, że powyższa regulacja prawna, będąc samodzielną podstawą do działania rady gminy, upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te powinny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie na innych przepisach szczególnych, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego. Jednocześnie sąd zaakcentował, że art. 18 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy nie upoważnia rady gminy do nakładania na wójta konkretnych obowiązków bądź nakazania stosowania konkretnych rozwiązań prawnych.
Przytoczenia wymaga również art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że wójt wykonuje uchwały rady i zadania gminy określone prawem, a jego obowiązkami są w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, określanie sposobu wykonywania uchwał czy gospodarowanie mieniem komunalnym. Zatem ustawodawca wskazał w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy katalog zadań, które pozostają wyłączną domeną organu wykonawczego gminy. Choć nie ma on charakteru wyczerpującego, to jednak wskazuje, które wyłączne kompetencje przysługują organowi wykonawczemu, czyli w podanym stanie faktycznym – wójtowi. I wreszcie, jak wynika z art. 46 ust. 1 ww. ustawy, oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta, samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Z kolei zgodnie z art. 31 u.s.g. to wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.
Włodarz w postępowaniu sądowym
Ponadto WSA w Kielcach w wyroku z 20 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 63/09, w kontekście art. 31 u.s.g wskazał, że zakres przysługującemu wójtowi prawa reprezentacji obejmuje reprezentację gminy zarówno w sferze publicznoprawnej (ustrojowej), jak i cywilnoprawnej, a w obrębie tej ostatniej należy uznać, iż prawo to rozciąga się i na czynności sądowe, i pozasądowe. Obejmuje więc postępowanie przed wszelkimi sądami (w tym również postępowanie sądowoadministracyjne) i organami administracji w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina.
Warto również odnieść się do uchwały NSA z 13 listopada 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 3/12. Podkreślono w niej, że ustawowo przypisana wójtowi kompetencja do reprezentowania gminy obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych „na zewnątrz” w postępowaniu sądowym. Te uprawnienia wójta wynikające m.in. z osobowości prawnej gminy są dodatkowo wzmacniane przez charakter jego funkcji. Sąd wyraził pogląd, że wójt jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej i jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych, a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w postępowaniach sądowych. W konkluzji przyjąć należy, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dualizmu w reprezentowaniu gminy. Reprezentację tę wprost powierza organowi wykonawczemu gminy i nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń ani wyłączeń.
Korelacja opisanych norm prawnych i orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody było uzasadnione. Wynika to z faktu, że rada gminy, podejmując uchwałę, wkroczyła w kompetencje ustawowe wójta. Analogiczne stanowisko przyjął w zbliżonym stanie faktyczno-prawnym WSA we Wrocławiu w wyroku z 11 września 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 560/13.
Rozstrzygnięcie wojewody można zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale prawdopodobnie sąd uzna, że było ono prawidłowe.
Podstawa prawna
Art. 18 ust. 1 i 2, art. 30, art. 46 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446).
