W użytkowanie wieczyste może trafić tylko nieruchomość stanowiąca własność publicznoprawną

Oddanie w użytkowanie wieczyste pozostaje wciąż jedną z form zbycia nieruchomości, które znajdują się w zasobie jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Czy jednak prawo użytkowania wieczystego da się ustanowić na każdym gruncie oraz czy każdy zainteresowany podmiot może nabyć to prawo?

Bezsporne jest to, że użytkowanie wieczyste jest formą gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność publicznoprawną. Oznacza to, że prawo to nie może być ustanowione na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wykluczone jest to również, gdy nieruchomość stanowi współwłasność osoby fizycznej (lub prawnej) i Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym w polskim systemie prawnym nieruchomości, które nie są własnością publicznoprawnych podmiotów, nie mogą być przedmiotem umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego.

Prawa majątkowe i reprezentacja

Obecnie Skarb Państwa oraz każda JST jest osobną osobą prawną (art. 33 kodeksu cywilnego [dalej: k.c.] oraz art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym; art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym; art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP).

W odniesieniu do Skarbu Państwa wypada zauważyć, że przysługująca mu osobowość prawna jest wykonywana w odniesieniu do mienia przez różne podmioty, które wprost w ustawach szczególnych taką osobowość prawną mają nadaną. Ogólną zasadą jest, że Skarb Państwa jako osoba prawna (art. 33 k.c.) jest reprezentowany przez różne podmioty (określane z łac. stacione fisci – czyli jako państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, która w stosunkach cywilnoprawnych działa w ramach swoich zadań w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa). Możliwe jest, że Skarb Państwa reprezentować będzie kilka stationes fisci i każda z nich będzie podejmować samodzielnie czynności procesowe. Instytucja Skarbu Państwa podstawowe znaczenie odgrywa w sprawach cywilnych i w procesie cywilnym (stąd regulacja dotycząca Skarbu Państwa jako osoby prawnej została zawarta w art. 33 i 34 k.c.). Po zmianach ustrojowych w Polsce na przełomie lat 80. i 90. XX w. instytucja Skarbu Państwa ma także znaczenie w postępowaniach prowadzonych przed organami administracji, a zwłaszcza w sprawach, w których przedmiotem rozpoznania są zagadnienia wywodzące się z materii prawa cywilnego lub związane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1292/20).

Istotnym zagadnieniem jest również kwestia reprezentacji Skarbu Państwa, w którego imieniu, jako stacio fisci właściciela, w ramach ustawowych kompetencji mogą m.in. występować: starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, minister rozwoju i technologii, dyrektor generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Istotne jest, żeby właściwy organ gospodarował nieruchomościami, które zostały mu ustawowo przypisane jako te, którymi ma prawo władać w imieniu Skarbu Państwa.

Co można, a co wyłączone

Obecnie każdy rodzaj nieruchomości gruntowej może stanowić przedmiot użytkowania wieczystego (tak: A. Suchoń w: M. Gutowski (red.), „Kodeks cywilny. Tom I, komentarz do art. 1–449”, Legalis), pod warunkiem że:

• nieruchomości nie są wyłączone z obrotu prawnego z mocy przepisów szczególnych lub
• ustawa nie zakazuje ustanawiania prawa użytkowania wieczystego dla nieruchomości określonego typu.

W pierwszym przypadku mamy do czynienia z takimi nieruchomościami, które z uwagi na swoje wykorzystanie na cel publiczny lub walory przyrodnicze są wyłączone przez ustawodawcę z obrotu prawnego (np. drogi, grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi). W drugim przypadku – ustawodawca wprost wskazuje, jakie rodzaje nieruchomości nie mogą stanowić przedmiotu użytkowania wieczystego. Takim przepisem wyłączającym nieruchomości określonego typu jest art. 13 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n), zgodnie z którym nie oddaje się w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych na cele budownictwa mieszkaniowego, z wyjątkiem realizacji roszczeń o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste oraz ustanowienia użytkowania wieczystego w ramach gospodarowania nieruchomościami przez Krajowy Zasób Nieruchomości. Przepis ten obowiązuje od 5 października 2018 r. i jest następstwem uchwalenia ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: ustawa przekształceniowa). Zgodnie z art. 15 pkt 2 ustawy przekształceniowej znowelizowano przepisy u.g.n. dotyczące obrotu prawnego nieruchomości (art. 13 ust. 1 u.g.n.). Dla porównania: do czasu tej nowelizacji nieruchomości mogły być przedmiotem obrotu z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw. W szczególności mogły być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogły być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Przy czym przed 1990 r. użytkowanie wieczyste mogło dotyczyć wyłącznie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, po 1990 r. także mienia gmin, a obecnie także innych jednostek samorządu terytorialnego. Po wejściu w życie kodeksu cywilnego użytkowanie wieczyste mogło być ustanowione na rzecz wskazanych podmiotów, tj. osób fizycznych, spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, innych osób prawnych, jeśli przepisy szczególne tak stanowiły. W obowiązującym zaś stanie prawnym praktycznie każdy podmiot może być użytkownikiem wieczystym (o tym szerzej – dalej). Według k.c. przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być obecnie wyłącznie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków.

Ograniczenia wobec gruntów

W odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa występuje ograniczenie. Mianowicie przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być grunty położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki. Oznacza to, że omawiane prawo nie może być ustanawiane na gruntach położonych poza granicami administracyjnymi miast, ale niewłączonych do planu zagospodarowania przestrzennego miasta ani niewłączonych do realizacji zadań jego gospodarki (K. Pietrzykowski, w: Pietrzykowski, „Kodeks cywilny. Komentarz” , t. I, Warszawa 2015, komentarz do art. 232). Prócz wspomnianego zakazu ustawodawca nie wprowadził w k.c. żadnych dodatkowych ograniczeń w odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, np. jakościowego czy powierzchniowego. Przedmiotem może być działka budowlana, grunt rolny lub teren rekreacyjny.

Nie ma jednak żadnych ograniczeń w odniesieniu do gruntów jednostek samorządu terytorialnego. Zasadniczo przepisy dopuszczają użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego bez względu na ich przeznaczenie i miejsce położenia (tak: A. Suchoń w: M. Gutowski (red.), „Kodeks cywilny, Tom I, Komentarz do art. 1–449”, Legalis).

Kto może nabyć

Kluczowa jest kwestia posiadania przez takie podmioty osobowości prawnej (w przypadku osób prawnych) oraz zdolności do czynności prawnych (w przypadku osób fizycznych). Brak zdolności zawierania umowy cywilnoprawnej skutkuje niemożnością ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Kwestię możliwości nabycia precyzuje w szczególności art. 331 k.c., zgodnie z którym w użytkowanie wieczyste oddaje się grunty na rzecz osób fizycznych lub osób prawnych. Jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy, artykuł 232 par. 1 k.c. określa krąg osób, którym może być oddany grunt w użytkowanie wieczyste (uchwała SN z 18 marca 1994 r., sygn. akt III CZP 28/94).

Zasady współwłasności

Do współużytkowania wieczystego stosujemy odpowiednio art. 195 k.c., dotyczący współwłasności. Potwierdza to orzecznictwo SN, który po pierwsze zauważył, że do instytucji użytkowania wieczystego należy w drodze analogii stosować odpowiednio przepisy o własności, a po drugie dodał, że prawo do budynków i urządzeń wzniesionych przez użytkownika wieczystego lub użytkowników wieczystych na użytkowanym terenie jest związane z prawem użytkowania wieczystego. Jeśli więc prawo użytkowania wieczystego terenu zostało przyznane kilku współużytkownikom, to ‒ poza przypadkiem ustanowienia odrębnej własności lokali w budynku ‒ pozostała część budynku, jak również i inne urządzenia wybudowane chociażby przez jednego ze współużytkowników, jako związane z prawem współużytkowania wieczystego całego gruntu, stanowią współwłasność wszystkich użytkowników, z tym zastrzeżeniem, że użytkownik, który wzniósł budynek lub inne urządzenie, może się domagać od pozostałych użytkowników zwrotu przypadających na nich części poniesionego nakładu (uchwała SN z 13 lutego 1981 r., sygn. akt III CZP 72/80). ©℗