Czy gmina może z budżetu finansować wydatki na zadania realizowane przez pośrednika finansowego?

Gmina chce podpisać porozumienie ze spółką samorządową (województwa) w celu wspólnego zamówienia usług pośrednika finansowego w związku z udzielanymi mieszkańcom nieoprocentowanymi pożyczkami antysmogowymi, np. na montaż nowoczesnego źródła ciepła, podłączenie do sieci gazowej. Ma on zajmować się m.in. promocją, pozyskaniem klientów, procedurą udzielania pożyczek i ich obsługą. Środki na pożyczki zapewnia spółka samorządowa. Czy gmina może współfinansować z budżetu wydatki na usługi tego pośrednika?

Z kontekstu pytania należy wnioskować, że głównym realizatorem programu udzielania pożyczek jest spółka samorządowa (województwa). Spółka ta udziela kapitału na udzielanie pożyczek, ale konieczna jest też odpowiednia realizacja programu przez kompetentnego wykonawcę, czyli wspomnianego pośrednika finansowego.

Skoro mowa o pożyczkach, to warto przypomnieć, że mają one normatywne podstawy w przepisach kodeksu cywilnego. Na uwagę zasługuje m.in. art. 720, gdzie postanowiono, że przez umowę pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość pieniędzy albo rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości. Umowa pożyczki, której wartość przekracza tysiąc złotych, wymaga zachowania formy dokumentowej. Precyzyjniej zdefiniowano pożyczkę w orzecznictwie sądowym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2022 r. (sygn. akt III FSK 1335/21) m.in. podano, że umowa pożyczki w polskim kodeksie cywilnym została skonstruowana jako umowa konsensualna, co oznacza, że wywiera ona skutki poprzez samo zgodne oświadczenie woli stron (solo consensu), natomiast przeniesienie własności jej przedmiotu (środków pieniężnych lub rzeczy oznaczonych gatunkowo) następuje jako wykonanie już zawartej umowy.

Zadanie własne

Jak już wyżej wspomniano, spółka samorządowa jedynie udziela kapitału na udzielanie pożyczek, a obsługa ma być realizowana przez podmiot wyłoniony w procedurze przetargowej. Legalność ponoszenia wydatków na funkcjonowanie tego podmiotu (pośrednika) należy oceniać przez pryzmat zadań wykonywanych przez samorząd gminny. W opisanej w pytaniu sytuacji chodzi o zadania dotyczące ochrony środowiska, pożyczki mają być bowiem przeznaczone na dostosowanie systemów ogrzewania do nowoczesnych rozwiązań grzewczych. Jeśli chodzi o zadania gminy związane z tym obszarem, to w pierwszej kolejności na uwagę zasługuje art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), gdzie postanowiono, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Co jednak istotne, zadania wymienione w art. 7 u.s.g. samoistnie nie legalizują wydatków na wymienione tamże zadania własne.

Uszczegółowienie w prawie ochrony środowiska

Pośrednio do takiego wniosku prowadzi stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 14 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Go 290/14). W orzeczeniu tym podkreślono m.in., że każdy z zakresów spraw wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g. ustawy winien być „potwierdzony” i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy. Katalog zadań własnych gminy obejmuje wiele spraw wskazanych w ustawach szczególnych, do których odsyła art. 7 ust. 1 u.s.g. Umocowanie gminy do korzystania z określonych instrumentów prawnych służących wykonywaniu zadań, które rodzą skutki prawne na zewnątrz ‒ m.in. wydawania aktów prawa miejscowego ‒ wymaga szczegółowych podstaw prawnych. Ogólna treść art. 7 ust. 1 u.s.g. nie może stanowić samodzielnej podstawy do określania kompetencji gminy w określonym rodzaju spraw. Należy je oceniać w powiązaniu z przepisami ustaw szczególnych. Co istotne, w odniesieniu do ww. zadań w zakresie ochrony środowiska takie przepisy szczególne odnajdujemy w prawie ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.). Na szczególną uwagę zasługują art. 403 ust. 2 w zw. z art. 400a ust. 1 pkt 5 i 9 p.o.ś. Z podanych przepisów wynika zaś, że do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21‒25, 29, 31, 32 i 38‒42 p.o.ś. w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4, 5 i 6, stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. Ponadto finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej obejmuje wspomaganie realizacji zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, w tym dotyczących instalacji lub urządzeń ochrony przeciwpowodziowej i obiektów małej retencji wodnej, zaopatrzenia ludności w wodę, odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz instalacji i urządzeń służących ponownemu wykorzystaniu wód oraz przedsięwzięcia związane z ochroną powierzchni ziemi, z wyłączeniem remediacji polegających na samooczyszczaniu.

Zatem przywołane wyżej regulacje prawne jednoznacznie legalizują możliwość ponoszenia z budżetu gminy wydatków na zadania w zakresie ochrony środowiska związane z ochroną powietrza czy realizacji zadań modernizacyjnych służących tej ochronie.

Opisane zależności natury prawnej mogą uzasadniać ponoszenie z budżetu gminy wydatków na realizację programu udzielania pożyczek, co w podanym stanie faktycznym oznacza też wydatki dotyczące obsługi świadczonej przez pośrednika finansowego. Tym samym spełniona zostanie podstawowa zasada wydatkowa z art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), gdzie postanowiono, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków.

Zgodnie z zasadami

Jednocześnie należy dodać, że planując wydatki z tego tytułu, gmina winna również mieć na uwadze pozostałe reguły wydatkowe ujęte w art. 44 ust. 3 u.f.p. Przepis ten stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Podsumowując, przepisy prawa ochrony środowiska umożliwiają finansowanie przez gminy wielu zadań wspomagających ochronę środowiska, w tym prace modernizacyjne związane z ochroną powietrza. Nie ma więc przeszkód, aby gmina finansowała wydatki na pośrednika finansowego w ramach porozumienia zawartego ze spółką samorządową, która zapewnia środki na udzielanie pożyczek. ©℗