Zwołanie nadzwyczajnej sesji rady samorządu terytorialnego. Kiedy może mieć miejsce?

Wśród praw, jakie przysługują radnym jednostek samorządu terytorialnego, są m.in. uprawnienia kontrolne wobec samorządowych organów wykonawczych. Są one jednak zasadniczo realizowane w ramach całego organu stanowiącego.

Stąd niejednokrotnie radni opozycyjni mają problem z realizacją tych uprawnień. Odpowiadamy dziś na wybrane pytania, które dotyczą m.in. zwołania nadzwyczajnej sesji, na której burmistrz miałby udzielić specjalnych wyjaśnień. ©℗

O co pytają na szkoleniach

ODPOWIEDŹ Tryb prac rady gminy (sesje) regulują w szczególności przepisy zgrupowane w ramach art. 20 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). I tak w ust. 1 tego artykułu postanowiono, że „rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał”. Zgodnie zaś z ust. 1a „rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady”. Zatem co do zasady za zwołanie sesji i porządek obrad odpowiada przewodniczący rady gminy. W wyroku WSA w Opolu z 8 marca 2023 r. (sygn. akt I SA/Op 37/23) czytamy m.in., że „zwołanie posiedzenia rady gminy należy do obowiązków przewodniczącego danej rady i jest on zobowiązany nie tylko zawiadomić o terminie sesji rady, jak również o przewidzianym na niej porządku obrad, ale również powinien przekazać radnym projekty uchwał, które na danej sesji będą miały być podjęte.

Unormowanie ustawy o samorządzie gminnym ma na celu umożliwienie poszczególnym radnym zapoznanie się z porządkiem obrad i merytoryczne przygotowanie się do nich. Jednocześnie unormowania ustawy zezwalają radzie na zmianę zaproponowanego porządku obrad, jednakże uchwała w tym zakresie wymaga kwalifikowanej większości, a mianowicie musi być podjęta bezwzględną większością głosów”. Sąd także zauważył, że u.s.g. jednak nie precyzuje, w którym momencie posiedzenia rada ma prawo dokonania zmiany porządku obrad, zatem można przyjąć, że uchwała taka będzie mogła być przyjęta nie tylko na początku danej sesji, lecz także w trakcie jej trwania. WSA w Opolu podkreślił, że istotą zmiany porządku obrad jest to, że wówczas projekty danych uchwał nie muszą być doręczane wraz z porządkiem obrad rady. Właśnie z tego powodu, że radni nie mają możliwości zapoznania się z projektem danej uchwały, ustawodawca wprowadził tu wymóg uzyskania do zmiany porządku obrad kwalifikowanej większości, aby móc taką uchwałę na danej sesji przegłosować.

Należy pamiętać, że przewodniczący rady gminy, zwołując sesję w ww. trybie (podstawowym), powinien także mieć na uwadze m.in. art. 18 ust. 1 u.s.g., gdzie postanowiono, że „do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej”. Z kolei w art. 18a ust. 1 u.s.g. podano, że „rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną”. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 25 października 2018 r. (sygn akt II SA/Op 378/18) podkreślono zaś, że domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach z zakresu działania gminy należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działanie związane ze stanowieniem lub kontrolą.

Mając na uwadze powyższe przepisy, przewodniczący rady gminy winien uwzględnić wniosek grupy radnych. Sprawa jest bowiem związaną ze sprawowaniem funkcji przez organ wykonawczy gminy. Skoro zaś rada gminy sprawuje kontrole nad działalnością wójta, to aby skutecznie realizować swoje zadanie, musi mieć zagwarantowane mechanizmy, abstrahując od zadań samej komisji rewizyjnej. Co do zasady za zwołanie sesji i porządek obrad odpowiada przewodniczący rady miasta. Wniosek radnych w zakresie wysłuchania burmistrza wydaje się zasadny, tym bardziej że zarzuty zostały już postawione burmistrzowi.

ODPOWIEDŹ Gdy przewodniczący rady gminy nie wyraża woli uwzględnienia wniosku radnych, to należy zwrócić uwagę na art. 20 ust. 3 i ust. 6 u.s.g., gdzie zawarto pewne mechanizmy prawne umożliwiające zwoływanie sesji także przez innych uprawnionych aniżeli wspomniany wyżej przewodniczący rady gminy.

W przepisie tym czytamy, że przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na wniosek:

► wójta lub

► co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy.

W każdym z tych przypadków zwołanie musi nastąpić na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia wniosku. Przy czym wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w art. 20 ust. 1 w zdaniu drugim, zgodnie z którym do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał.

Z kolei w ust. 6 postanowiono, że „na wniosek „klubu radnych przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, zgłoszony przez klub radnych, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. W trybie, o którym mowa w zdaniu pierwszym, każdy klub radnych może zgłosić nie więcej niż jeden projekt uchwały na każdą kolejną sesję rady gminy”.

Warto więc zauważyć, że ww. przepisy obligują przewodniczącego rady gminy do wykonania określonych czynności. Można wręcz stwierdzić, że wnioski ww. uprawnionych są wiążące dla przewodniczącego rady gminy w zakresie:

► zwołania sesji rady gminy;

► wprowadzenia do porządku obrad sesji określonego projektu uchwały.

W kontekście pierwszego z ww. przypadków warto przytoczyć stanowisko zawarte w komentarzu do art. 20 ust. 3 u.s.g. [P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, Warszawa 2023], gdzie m.in. podano, że ww. przepisy regulują sesje w trybie nadzwyczajnym. Jak zaznaczono: „Należy jednak wskazać, że sesje nadzwyczajne różnią się od sesji zwyczajnych następującymi elementami:

1) zwoływane są na wniosek, co obliguje przewodniczącego rady do jej zwołania (pod warunkiem prawidłowości wniosku);

2) wnioskodawca sam ustala porządek obrad sesji;

3) ograniczeniu podlega dokonanie zmiany porządku obrad sesji”.

Ponadto należy zwrócić uwagę na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 601/09), w którym wskazano, że na sesji nadzwyczajnej mogą być rozpatrywane jedynie sprawy zgłoszone w tym trybie. Nie jest więc dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad sesji nadzwyczajnej o sprawy niebędące przedmiotem wniosku o zwołanie takiej sesji. Zatem mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy prawne, należy dojść do wniosku, że w określonych uwarunkowaniach prawnych przewodniczący rady gminy po prostu jest zobligowany do zwołania sesji z „narzuconym” porządkiem obrad przez wnioskodawców (na wniosek co najmniej jednej czwartej ustawowego składu rady gminy). Niezależnie od tego przewodniczący rady gminy w określonych sytuacjach jest zobligowany do wprowadzenia do porządku obrad najbliższej sesji projektu uchwały klubu radnych (wniosek klubu radnych). W opisanych stanach faktycznych uprawnienia radnych wynikają wprost z przepisów rangi ustawowej, a rola przewodniczącego rady gminy sprowadza się do wykonania nakazanych czynności, a w konsekwencji nie może on dowolnie decydować o „losach” porządku obrad i ich przedmiocie.

Podsumowując, w sytuacji gdy przewodniczący odmawia zwołania sesji, radni mogą skorzystać ze swoich ustawowych prerogatyw, tj. m.in. złożyć wniosek (wiążący dla przewodniczącego rady miasta), przy czym potrzebna jest jedna czwarta ustawowego składu rady gminy. Niezależnie od powyższego uprawnienia klub radnych może złożyć wiążący wniosek o wprowadzenie do porządku obrad najbliższej sesji projektu uchwały w określonym zakresie.

ODPOWIEDŹ Ewentualne zaniechania przewodniczącego rady gminy w wykonywaniu przywołanych wyżej czynności mogą być kwalifikowane jako czyn z art. 231 kodeksu karnego. Zgodnie z par. 1 tego artykułu „funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. W par. 2 zaś czytamy, że „jeżeli sprawca dopuszcza się czynu określonego w par. 1 w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10”. Z kolei par. 3 stanowi, że „jeżeli sprawca czynu określonego w par. 1 działa nieumyślnie i wyrządza istotną szkodę, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2”. Warto wspomnieć, że ww. czyn obejmuje m.in. funkcjonariuszy publicznych, a do takich zalicza się – zgodnie z art. 115 par. 13 kodeksu karnego – posła, senatora, radnego.

ODPOWIEDŹ Przepisy powszechnie obowiązujące (w tym przede wszystkim regulacje u.s.g.), a tym bardziej lokalne przepisy prawa miejscowego (np. statut), nie mogą nakładać na wójta/burmistrza/prezydenta miasta obowiązku uczestniczenia w sesjach organu stanowiącego jednostki samorządowej. Pogląd ten jest już znany od lat, a przykładem może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 października 2009 r. (sygn. akt III SA/Wr 269/09), w którym stwierdzono m.in., że „Nie ulega też wątpliwości, jak trafnie wskazał organ nadzoru, że rada gminy nie może nałożyć na wójta obowiązku uczestniczenia w sesjach rady (par. 24 ust.2 uchwały), gdyż ten zapis w istotny sposób narusza art. 30 ust. 2 u.s.g., wskazujący, że do zadań wójta należy w szczególności: przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, określanie sposobu wykonywania uchwał, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, słusznie podniesiono więc w skardze, że uczestniczenie w sesjach rady gminy jest jedynie uprawnieniem wójta jako organu przygotowującego projekty uchwał rad gminy, a nie jest jego obowiązkiem”. Założenia tego nie zmienia nawet to, że w punkcie obrad sesji przewidziano wymaganą obecność burmistrza. Skoro bowiem w przepisach statutowych nie może wprowadzać takich rozwiązań, to tym bardziej nie ma podstaw, aby obligować burmistrza do obecności na sesji. Rada miejska nie może nawet zobowiązać do zastępowania burmistrza na sesji przez inne wyznaczone osoby. Tak podano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 30 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Op 270/19), gdzie m.in. stwierdzono: „Kontynuując ocenę zaskarżonej uchwały, sąd podzielił stanowisko wojewody, że w ust. 1 i ust. 2 par. par. 31 uchwały rada przekroczyła swoje kompetencje, nakładając na wójta (lub osoby przez niego wyznaczone) obowiązek uczestniczenia w sesjach, podczas gdy jest to przyznane mu uprawnienie. Użycie w odniesieniu do wójta kategorycznego stwierdzenia «uczestniczy» i «obecność wójta nie jest wymagana» nie może być odczytane inaczej niż powinność, a z pewnością nie oznacza «możliwości», jak podniesiono w odpowiedzi na skargę. W przekonaniu sądu, również w stosunku do «osób wyznaczonych przez wójta» rada nie ma uprawnień do formułowania obowiązków (ich przełożonym jest wójt)”. W konsekwencji brak jest możliwości prawnych obligowania burmistrza do przyjścia na sesję.

ODPOWIEDŹ Burmistrz nie ma obowiązku przedstawienia informacji lub wyjaśnień o stanie sprawy karnej, co nie oznacza, że radni są pozbawieni prawa debatowania w tym zakresie. Za zakres przedmiotowy sesji odpowiada zasadniczo przewodniczący rady miasta, o czym już wyżej wspomniano. W konsekwencji burmistrz co do zasady nie ma wpływu na przebieg sesji, a więc radni mogą debatować m.in. nad postępowaniem organu wykonawczego w różnych kontekstach. Należy także przypomnieć, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą „wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej”. Z kolei w art. 18a ust. 1 u.s.g. podano, że „rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną”. W konsekwencji sposób zapatrywania się burmistrza na przebieg sesji można traktować tylko jako jego subiektywną opinię, a nie wiążące stanowisko dla rady gminy. W sposób bezpośredni burmistrzowi nie grożą żadne sankcje za nieobecność na sesji. Może jednak ponieść odpowiedzialność polityczną, czego przejawem często bywa w praktyce uchwała w sprawie nieudzielenia absolutorium. Warto dodać, że uzyskanie absolutorium jest kluczowe z punktu widzenia organu wykonawczego, bo niejako wyraża aprobatę dla jego działań za ostatni rok budżetowy. Uchwały te jednak weryfikują RIO, a może się zdarzyć, że podjęta uchwała w sprawie nieudzielenia absolutorium zostanie podważona – jako niezasadna – przez RIO. Sam mechanizm absolutoryjny ma zasadniczo uzasadnienie normatywne w art. 271 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) z odpowiednimi przepisami wynikających z ustaw samorządowych. W jego ust. 1 postanowiono zaś, że nie później niż 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się:

1) ze sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) ze sprawozdaniem finansowym;

3) ze sprawozdaniem z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268;

4) z opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2;

5) z informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego;

6) ze stanowiskiem komisji rewizyjnej.

Ponadto w art. 271 ust. 2 czytamy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może żądać przedłożenia przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego dodatkowych wyjaśnień odnoszących się do dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

Niezależnie od powyższego wyrazem negatywnej postawy burmistrza może być uchwała rady miasta w sprawie braku wotum zaufania, co może skutkować nawet konsekwencjami w postaci referendum. Jak bowiem podano w art. 28aa ust. 10 u.s.g., „W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta”.

ODPOWIEDŹ Jakkolwiek nie wynika to wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, to zasadniczo przewodniczący nie może pozbawić prawa głosu radnego, tym bardziej gdy należy do grupy radnych inicjatorów nadzwyczajnej sesji.

Prawo do głosu wynika bowiem z samego statusu radnego. W konsekwencji uprawnienia przewodniczącego rady gminy do organizowania przebiegu sesji nie mogą być rozumiane w ten sposób, że może on podejmować każde czynności w tym zakresie. Musi także respektować inne przepisy i uprawnienia wynikające ze sprawowanego mandatu przez radnych. Za tym założeniem przemawiają uwarunkowania systemowe, bowiem w art. 21 ust. 4 u.s.g. postanowiono, kiedy radni nie mają prawa głosu. A mianowicie: „W posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu”. W tym zakresie to jednak ustawodawca pozbawia radnego prawa głosu. Należy zatem domniemywać, że w pozostałych sprawach radny zachowuje prawo do głosu wynikające z mandatu. ©℗