Subskrybuj nas na Youtube
Samorządowcy chcieliby poluzowania reguł wydatkowania środków z budżetów JST. Jednak zdecydowana większość z nich jest zdania, że łagodniej nie może oznaczać łamania prawa.
Umowy nienazwane
Umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok związane z finansowaniem usług, dostaw i robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy kredytu lub pożyczki, to faktoring, kredyt kupiecki i ewentualnie forfaiting. Należy je zaliczać do długu publicznego, ale w JST poza faktoringiem praktycznie nie mają zastosowania. Te tytuły dłużne są zrównane z kredytami i pożyczkami, a zatem wpływają na poziom długu publicznego i mogą mieć wpływ na wskaźniki zadłużenia, jeżeli wydatki kwalifikują się do bieżących.
Konsolidacja długu
Jest zasadnicza rozbieżność w interpretacji przepisów o konsolidacji długu. Wątpliwość dotyczy zmiany budżetu z tego tytułu w zakresie przychodów i rozchodów, o których mowa w u.f.p.
Konsolidacja długu ma charakter operacji finansowej, która nie kwalifikuje się do ujęcia w budżecie. Mimo to w praktyce często się wymaga, aby z tytułu kredytu konsolidacyjnego obowiązkowo zwiększać przychody i rozchody budżetu (tak jak wynika to wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/ GI 949/15). Zwiększenie budżetu po stronie przychodów i rozchodów prowadzi do sytuacji, w której w roku przeprowadzania konsolidacji długu, w planie rozchodów sporządzanym zgodnie ze wzorem wieloletniej prognozy finansowej, pojawia się jednorazowa spłata starego długu, praktycznie zawsze powodująca przekroczenie dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia. Problem polega na tym, że spłata starego długu jest dokonywana ze środków kredytu konsolidacyjnego. Nie powoduje ona zmniejszenia zadłużenia. Bezzasadnie zaliczana jest do planowanego wskaźnika spłaty zadłużenia z art. 243 ustawy. Dodatkowo ta sama kwota, ale już prawidłowo jako dług jest ujmowana w planowanym wskaźniku spłaty zadłużenia w okresie spłaty kredytu konsolidacyjnego. Z pewnością podwójne ujmowanie tych samych kwot w planowanym wskaźniku spłaty jest wynikiem niewłaściwej interpretacji art. 243 ustawy. Polega to na postawieniu znaku równości między zaciąganym kredytem konsolidacyjnym tworzącym dług jednostki i przeznaczeniem tego kredytu określonym w art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy. W rzeczywistości są to dwie zupełnie odmienne kategorie ekonomiczne, przy czym przedmiot podlegający sfinansowaniu z kredytu, tj. jednorazowa spłata starego długu, nie stanowi elementu planowanego wskaźnika spłaty zadłużenia. Tak samo nie mają nic wspólnego z planowanym wskaźnikiem spłaty zadłużenia wydatki sfinansowane kredytem bankowym w ramach planowanego deficytu i wyprzedzającego finansowania działań współfinansowanych ze środków unijnych. Problem pojawia się wówczas, gdy wbrew przytoczonej argumentacji, bez uzasadnienia zwiększa się budżet po stronie przychodów i rozchodów. To zaś prowadzi do pozornego przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia i w konsekwencji stwierdzenia istotnego naruszenia prawa skutkującego unieważnieniem uchwały JST.
Pisaliśmy o tym 3 lutego 2016 r. (tygodnik Samorząd i Administracja nr 22) „Kredyt konsolidacyjny: zmieniać budżet czy nie”
WAŻNE Jeśli restrukturyzacja długu przez konsolidację nie zawiera istotnych wad, a do takich nie można zaliczyć omówionego powyżej sztucznego przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika spłaty, to operacja konsolidacji długu może być przeprowadzona na podstawie własnej decyzji danej JST.
Leasing zwrotny
Jednym ze sposobów pozyskania środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego jest sprzedaż majątku. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 513 ze zm.) jest to jedno ze źródeł dochodów. Z kolei według art. 235 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 513; dalej: u.f.p.) dochody ze sprzedaży zalicza się do dochodów majątkowych. Po dokonaniu sprzedaży JST ma możliwość dalszego korzystania z majątku w formie leasingu zwrotnego w myśl zasady „sprzedaj i korzystaj”.
Kwestia, o której warto pamiętać, to zaliczanie do długu publicznego zobowiązań z tytułu leasingu finansowego. Zgodnie z rozporządzeniem z 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. nr 298, poz. 1767) ten rodzaj leasingu został zrównany z kredytami i pożyczkami. O zaliczeniu do długu publicznego nie decyduje tytuł, lecz treść umowy leasingowej, w związku z czym należy zwrócić uwagę na zapisy umowne. Leasing zwrotny o charakterze finansowym ma więc wpływ na możliwości zadłużania się JST w świetle obowiązującego od 2014 r. syntetycznego indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia. Wydaje się, że powinien być wliczany do planowanego wskaźnika spłaty zadłużenia, o którym mowa po lewej stronie wzoru z art. 243 u.f.p. Według stanowiska Ministerstwa Finansów z 5 marca 2015 r. (znak DPS 6583.3.2015) skierowanego do RIO w Łodzi zobowiązania z tytułu przedmiotowego leasingu nie mogą jednak bezpośrednio obciążać planowanego wskaźnika spłaty, lecz należy je uwzględniać w wydatkach bieżących, przez co zmniejsza się kwota nadwyżki operacyjnej decydującej o dopuszczalnym wskaźniku spłaty zadłużenia. Dotyczy to również leasingu operacyjnego, który ze względu na sposób korzystania nie jest zaliczany do długu publicznego. Z kolei dodatni wpływ na dopuszczalny wskaźnik zadłużenia ma zwiększenie dochodów ze sprzedaży majątku, które według prawej strony wzoru uwzględnia się w podstawie przy wyliczaniu wskaźnika spłaty.
Przy podejmowaniu decyzji o korzystaniu z leasingu zwrotnego trzeba uwzględniać to, że koszty leasingu przez zwiększenie wydatków bieżących niekorzystnie wpłyną na relację z art. 242 ustawy warunkującą uchwalenie budżetu. Organ stanowiący nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące będą większe od dochodów bieżących powiększonych o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Przy tym wymóg ten dotyczy nie tylko etapu planowania, lecz także wykonania na koniec roku budżetowego.
Pisaliśmy o tym: 16 grudnia 2015 r. (tygodnik Samorząd i Administracja nr 244) „Sprzedać i mieć. To możliwe, ale uwaga na przepisy”
! Zarówno dochody ze sprzedaży, jak i wydatki związane z obsługą leasingu, niezależnie od jego formy, mają wpływ na relacje z art. 243 u.f.p.
Subrogacja
Metodą, która pojawiła się niedawno na rynku finansowym, jest subrogacja na podstawie art. 518 par. 1 pkt 3 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.; dalej: k.c.).
W praktyce funkcjonuje jednak inne rozwiązanie, a mianowicie subrogacja w połączeniu z jednoczesną restrukturyzacją długu polegającą na wydłużeniu terminów spłaty zadłużenia. Dzieje się tak dlatego, że ze względu na wymóg spełniania relacji z art. 243 u.f.p. samorządom potrzebne jest wydłużenie terminów spłaty zadłużenia, a nie subrogacja jako taka. Praktycznie procedura subrogacji wraz z restrukturyzacją długu rozpoczyna się od podjęcia przez radę uchwał zmieniających terminy wcześniej zaciągniętych kredytów.
Kolejna czynność, którą wykonuje się w celu dokonania subrogacji według przyjętej metody, to wybór wykonawcy usługi finansowej polegającej na przejęciu długu i jego spłacie w wydłużonym czasie ustalonym w podjętych wcześniej uchwałach rad. Wyboru wykonawcy dokonuje się zgodnie z prawem zamówień publicznych. W tym celu zostaje ustalony przedmiot zamówienia, warunki jego realizacji i pozostałe elementy specyfikacji istotnych warunków zamówienia. To oznacza, że udziela się praktycznie nowego zamówienia publicznego na kredyt bankowy z przeznaczeniem na spłatę starego długu. Prowadzona operacja finansowa ma cechy kredytu konsolidacyjnego zaciąganego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a nie subrogacji.
Zainteresowanie ze strony JST wynika stąd, że na skutek subrogacji nie zwiększa się przychodów i rozchodów budżetu, co nakazują organy nadzoru w przypadku kredytu konsolidacyjnego, w konsekwencji czego dochodzi do przekroczenia (nawiasem mówiąc sztucznego) dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia liczonego według art. 243 u.f.p.
● Subrogacja, o której mowa powyżej, nie wchodzi w rachubę w przypadku wierzytelności z tytułu kredytów zaciągniętych przez jednostki samorządu terytorialnego, gdyż stanowiłaby niedopuszczalną zmianę wykonawcy zamówienia publicznego udzielonego przy zastosowaniu prawa zamówień publicznych.
● Postępowanie na wybór wykonawcy usługi przejęcia i spłaty na nowych warunkach dotychczasowych zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego przy zastosowaniu p.z.p. zmierza faktycznie do pozyskania nowych środków finansowych i dlatego ma cechy kredytu konsolidacyjnego, a nie subrogacji.
● Przyjęta w praktyce subrogacja dotycząca wierzytelności z tytułu kredytów bankowych udzielonych jednostkom samorządu terytorialnego zawiera liczne błędy i narusza obowiązujące prawo. Taki sposób zmiany wierzyciela i dodatkowo restrukturyzacji długu nie może być zastosowany.
Pisaliśmy o tym 2 września 2015r (tygodnik Samorząd i Administracja nr 170) „Artykuł 243 wymusza na samorządach niedozwolone działania”
WAŻNE Subrogacja ustawowa w trybie art. 518 par. 1 pkt 3 k.c. polega na przejęciu wierzytelności w wielkości wynikającej z umowy zawartej pomiędzy wierzycielem i dłużnikiem bez możliwości zmiany warunków spłaty (restrukturyzacji ) przejętego zadłużenia.
! Konieczna jest pilna zmiana interpretacji przepisów, co umożliwi samorządom korzystanie z legalnej restrukturyzacji długu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Inaczej będziemy mieli do czynienia z próbami konstrukcji prawnych niezgodnych z przepisami, co w konsekwencji może prowadzić do niepotrzebnych sporów sądowych.
Optymistyczne założenia sprzedaży
Przy liczeniu dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia pewne zastrzeżenia może budzić planowanie dochodów ze sprzedaży majątku JST. Choć dochody z tego źródła nie są regularne, to jednak plany niektórych jednostek okazują się mało realne, są ustalane zbyt optymistycznie. Wskazują na to dane wykazane w sprawozdaniach z wykonania budżetu za 2014 r. W niektórych jednostkach wykonanie wynosi np. 2–3 proc. planu rocznego. Stosunkowo niskie wykonanie planu może wskazywać na próbę wykazania spełniania wymogu z art. 243 u.f.p. w okresie uchwalania budżetu. Takie praktyki są krótkowzroczne, gdyż faktyczne wykonanie dochodów ze sprzedaży majątku będzie mieć wpływ na ustalenie dopuszczalnego wskaźnika w latach następnych i spowoduje problemy w kolejnym okresie. Zdarzają się też przypadki nieprawidłowego przenoszenia wydatków o charakterze bieżącym do wydatków majątkowych po to, aby polepszyć relację z art. 242 ustawy i powiększyć nadwyżkę operacyjną mającą decydujący wpływ na wysokość dopuszczalnego wskaźnika spłaty z art. 243 ustawy.
Pisaliśmy o tym:1 lipca 2015 r. ( tygodnik Samorząd i Administracja nr 125) „Słynny art. 243 po roku: co zmienił w finansowaniu samorządów i co coraz bardziej niepokoi”
Gminna spółka – pośrednik
Praktyka wskazuje, że dość często powoływane przez samorządy spółki prawa handlowego posiadają rozbudowane statuty, w których zapisane są jednocześnie zadania inwestycyjne, remontowe i usługowe, np. budowa oczyszczalni ścieków i sieci kanalizacyjno–ściekowej, utrzymanie zieleni, zimowe utrzymanie oraz naprawa i budowa dróg, budowa obiektów sportowych itd. Tak szerokiemu rodzajowo zakresowi działalności nie odpowiadają przydzielone środki rzeczowe, finansowe i osobowe, niezbędne do wykonania zadań. Najczęściej są one skromne i zupełnie nieproporcjonalne do poważnych i trudnych zadań, zapisanych w statutach. Takie spółki przejmują zadania od macierzystych jednostek, ale nie w celu ich faktycznego wykonawstwa, lecz pełnienia funkcji bezpośredniego inwestora. Ze względu na brak mocy wytwórczych spółka do wykonania przyjętego zadania wybiera podmiot trzeci zgodnie z ustawą z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.). Stosowna forma realizacji zadań polega na tym, że mimo przejęcia zadania przez spółkę, to JST faktycznie finansuje jego realizację poprzez odpowiednie podwyższanie kapitału spółki. Zdarza się również tak, z uwagi na występujący najczęściej brak środków własnych, że spółka zaciąga kredyt bankowy, którego uzyskanie wymaga poręczenia przez jednostkę, która ją utworzyła. Spłata kredytu zaciągniętego przez spółkę następuje również przez JST, poprzez coroczne podwyższanie jej kapitału, do momentu całkowitego zakończenia spłaty zaciągniętego zobowiązania. Przedstawiony sposób realizacji zadań, oprócz nieuzasadnionego w świetle obowiązujących przepisów powierzenia spółce nieposiadającej możliwości wykonawczych bezpośredniego prowadzenia zadania prowadzi w konsekwencji do nieprawidłowości w gospodarce finansowej JST.
Pisaliśmy o tym: 11 lutego 2015 r. (tygodnik Samorząd i Administracja nr 28) „Gminna spółka pośrednik nie powinna służyć omijaniu zasad gospodarki finansowej”
WAŻNE Po powołaniu spółki-pośrednika następuje wyprowadzanie długu z JST i dodatkowo zaniżanie wskaźnika spłaty zadłużenia przez stosowanie nieuzasadnionych wyłączęń z tytułu poręczeń udzielonych spółce.
Józef Stęplowski, ekonomista, członek kolegium RIO w Katowicach