Subskrybuj nas na Youtube
Choć nowe reguły zadłużenia się przez gminy obowiązują dopiero od 2014 r., już wiadomo, że nie zdają egzaminu. Władze lokalne nauczyły się omijać przepisy. Resort finansów zapowiada w nich zmiany.
/>
Wygląda na to, że wprowadzona w 2014 r. rewolucja finansowa w gminach w postaci indywidualnego wskaźnika zadłużenia (IWZ) nie zdała egzaminu. Nowelizacja ustawy o finansach publicznych miała zdyscyplinować coraz bardziej zadłużające się gminy i zahamować rosnący dług sektora jednostek samorządu terytorialnego (JST). Tymczasem dług jak rósł, tak rośnie – w 2007 r. wynosił 25,88 mld zł, a na koniec 2014 r. – już ponad 72 mld zł. Dane za ubiegły rok również nie napawają optymizmem – po trzech kwartałach 2015 r. zobowiązania lokalnych władz wciąż przekraczają 70 mld zł (po IV kwartałach kwota ta może wzrosnąć, gdyż samorządy chciały domknąć kluczowe inwestycje unijne).
Poza kontrolą
Rosnące zadłużenie lokalnych władz trudno będzie okiełznać w sposób odgórny. Jak wynika z ostatniego raportu regionalnych izb obrachunkowych „Niestandardowe instrumenty finansowania potrzeb budżetowych JST”, samorządowcy okazują się mistrzami kreatywnej księgowości. W ciągu zaledwie dwóch-trzech lat wypracowali skuteczne metody omijania obowiązujących przepisów. „Zwiększa to ryzyko utraty przez te podmioty płynności finansowej, a zarazem możliwości skutecznego wykonywania zadań publicznych. Kolejne zagrożenie to gwałtowny przyrost długu, który nie podlega ustawowym regułom ograniczającym i monitorującym zadłużenie” – przestrzegają regionalne izby obrachunkowe (RIO).
W sumie RIO wymieniają pięć metod omijania ustawowych regulacji przez samorządy: finansowanie kapitałowe, sprzedaż zwrotna, leasing zwrotny, płatność ratalna i subrogacja (patrz: infografika). Jak zwracają uwagę kontrolerzy z RIO, „omawiane instrumenty nie podlegają reżimowi finansów publicznych (...), co należy uznać za sytuację szczególnie niebezpieczna?”.
Przykładem zastosowania jednego z takich instrumentów jest działanie władz Aleksandrowa Łódzkiego. Miasto najpierw sprzedało jedną ze swoich nieruchomości gruntowych za cenę niemal 8 mln zł brutto, a następnie przystąpiło do umowy o dzierżawę tejże nieruchomości od nowego właściciela na okres 3 lat. Mówiąc inaczej – najpierw wskutek sprzedaży ziemi gmina pozyskała kapitał, a potem zobowiązała się go spłacać pod postacią opłat za dzierżawę. Wszystko odbyło się bez formalnego upoważnienia rady miejskiej, a na dzień zawarcia umów wieloletnia prognoza finansowa samorządu nawet nie przewidywała zobowiązań i wydatków wynikających z dokonanej transakcji (dopiero potem to uwzględniono w załączniku do uchwały).
Korzystają z okazji
Takim zabiegom nie dziwią się eksperci. – Samorządy już od dawna były kuszone przez instytucje finansowe rozwiązaniami typu leasingu zwrotnego czy sprzedaży zwrotnej, pozwalającymi na obejście prawnych limitów zadłużenia. Publikacja RIO pokazuje, że uciekanie się do takich niestandardowych instrumentów stało się zauważalne, chociaż nie wiemy, czy już rzeczywiście częste – komentuje dr Aleksander Nelicki, ekspert ds. finansów komunalnych.
Tymczasem potencjał narzędzi, których obecne przepisy „nie zauważają”, jest dużo większy, niż może się wydawać. Jak szacują RIO, wartość zobowiązań wynikających z zawartych przez samorządy umów i porozumień z wykorzystaniem niestandardowych instrumentów wynosiła 274,5 mln zł. To nie dużo w skali wszystkich samorządów. Ale jest to efekt tego, że nie wszystkim jednostkom udaje się rolowanie długów. Przykładowo z samej subrogacji (gdy instytucja finansowa spłaca zobowiązanie gminy i ustala z nią nowy harmonogram uregulowania długu) w okresie 2014–2015 skorzystać chciało 49 gmin i powiatów. Gdyby wszystkie umowy z bankami czy instytucjami pozabankowymi doszły do skutku, zobowiązania samorządów tylko z tego tytułu wyniosłyby ponad 462 mln zł. A trzeba pamiętać, że subrogacja to tylko jedna z pięciu metod inżynierii finansowej budzących wątpliwości RIO.
Resort analizuje
Indywidualny wskaźnik zadłużenia (IWZ) miał zapobiegać tego typu sytuacjom i ograniczyć zadłużanie się samorządów. Jak widać, nie działa. Co zamierza z tym problemem zrobić Ministerstwo Finansów? – Ta kwestia jest przedmiotem pogłębionej analizy i będzie konsultowana ze stroną samorządową i na tej podstawie będą wypracowane propozycje rozwiązań – odpowiada nam ogólnikowo resort.
Przypomnijmy: mający być remedium na problemy finansów publicznych IWZ zastąpił wcześniejsze – takie same dla wszystkich lokalnych władz – wskaźniki zadłużenia. Zgodnie z nimi ogólny poziom zobowiązań jednostki nie powinien przekroczyć 60 proc. jej rocznych dochodów, a na spłatę długów samorząd mógł przeznaczać nie więcej jak 15 proc. dochodów. IWZ zakłada też obliczanie potencjału zadłużeniowego każdego samorządu z osobna. Jest on obliczany na podstawie średniej z ostatnich trzech lat, a pod uwagę bierze nadwyżkę operacyjną, czyli różnicę między dochodami i wydatkami bieżącymi.
Oczywiście zdaniem samorządów IWZ się sprawdza. Przy czym zwracają uwagę, że nie wiadomo, jak ten mechanizm zadziała w sytuacjach kryzysowych. – Obawiam się, co będzie w sytuacji, gdy przyjdzie recesja, biorąc pod uwagę fakt, że wskaźnik bierze pod uwagę wyniki finansowe samorządu z trzech lat poprzedzających. Boję się też, jaki może być skutek rządowych reform, zwłaszcza podniesienia kwoty wolnej od podatku, bez równoczesnego zrekompensowania ubytków w samorządowych budżetach – przyznaje prezydent Inowrocławia Ryszard Brejza.
Dokręcić śrubę
Zdaniem dr. Aleksandra Nelickiego problemu wykorzystywania „niestandardowych instrumentów” przez samorządy w ogóle by nie było, gdyby chodziło jedynie o obejście nadmiernie restrykcyjnych przepisów regulujących zadłużenie gmin. – Wzór z art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych znacząco zaniża ocenę możliwości zaciągania zobowiązań, ujmując wydatki na odsetki po obu stronach nierówności. To niebagatelna kwota. W 2014 r. łączna nadwyżka operacyjna wszystkich samorządów wyniosła nieco ponad 16 mld zł, a wydatki na obsługę długu niemal 2,5 mld zł – zwraca uwagę ekspert.
Jego zdaniem prawdziwy problem stanowią te samorządy, które korzystają z nadzwyczajnych źródeł finansowania zwrotnego ponad swoje możliwości. Dlatego zdaniem dr. Nelickiego reforma ustawy jest potrzebna, ale na zasadzie dokręcania śruby samorządom. – Słusznemu postulatowi RIO objęcia regulacjami prawnymi tych niestandardowych instrumentów powinien towarzyszyć postulat ekonomicznego urealnienia prawnego limitu zadłużenia – wskazuje.
Problem jest z samorządami, które korzystają ze źródeł finansowania ponad swoje możliwości