E-doręczenia. Wskazówki dla urzędów i przedsiębiorców

Już od 10 grudnia 2023 r. większość podmiotów administracji publicznej, osoby zaufania publicznego oraz pierwsi przedsiębiorcy będą zobligowani do posiadania adresu do doręczeń elektronicznych. W praktyce będzie to również obowiązek korzystania z systemu e-doręczeń.

Rewolucja w sposobie korespondencji z administracją

W procesie rozwoju elektronicznego obrotu prawnego w Polsce można wyróżnić kilka wydarzeń, które da się zaklasyfikować jako kamienie milowe informatyzacji urzędów. Są to: uruchomienie w 1998 r. usług finansowych w internecie przez pierwszy bank, co można uznać za początek bankowości elektronicznej w Polsce, przyjęcie w 2001 r. ustawy o podpisie elektronicznym, inauguracja w 2008 r. funkcjonowania elektronicznej platformy usług administracji publicznej stanowiącej podwaliny e-administracji. Za kolejny kamień milowy można niewątpliwie uznać uchwalenie w 2020 r. ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 285; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1860; dalej: u.d.e), która weszła w życie dwa lata temu, a na jej mocy stopniowo w kolejne obszary administracji publicznej będzie wdrażana reguła domyślności komunikacji elektronicznej. W najbliższym czasie ważną datą będzie 10 grudnia 2023 r., od kiedy zostanie zobowiązana do stosowania e-doręczeń duża grupa podmiotów publicznych i niepublicznych. Datę tę wyznaczył komunikat ministra cyfryzacji z 29 maja 2023 r. w sprawie określenia terminu wdrożenia rozwiązań technicznych niezbędnych do doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej oraz udostępnienia w systemie teleinformatycznym punktu dostępu do usług rejestrowanego doręczenia elektronicznego w ruchu transgranicznym, który został wydany na podstawie upoważnienia zawartego w art. 155 ust. 10 ustawy o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 285).

Patrząc na całą mapę drogową wdrażania systemu, 10 grudnia br. będzie dniem, w którym do e-doręczeń dołączy największa grupa jednostek, a podmioty, które będą dołączane później, nie będą już tak liczne.

Kto ma obowiązek

A zatem kto będzie zobligowany korzystać już od 10 grudnia z systemu e-doręczeń, a dla kogo będzie on dobrowolny? I tak w ramach administracji publicznej od 10 grudnia z e-doręczeń będzie musiały obowiązkowo korzystać:

• organy administracji rządowej oraz jednostki budżetowe obsługujące te organy,
• pozostałe organy władzy publicznej, w tym organy kontroli państwowej i ochrony prawa, oraz jednostki budżetowe obsługujące te organy,
• Zakład Ubezpieczeń Społecznych,
• Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego,
• Narodowy Fundusz Zdrowia,
• agencje wykonawcze,
• instytucje gospodarki budżetowej,
• państwowe fundusze celowe,
• samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, uczelnie publiczne,
• Polska Akademia Nauk,
• państwowe i samorządowe instytucje kultury,
• inne państwowe lub samorządowe osoby prawne,
• jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, związki metropolitalne, samorządowe zakłady budżetowe (z wyłączeniem publicznej usługi hybrydowej – piszemy o tym w dalszej części poradnika).

Jeżeli chodzi o inne podmioty, to z systemu e-doręczeń od 10 grudnia będą zobligowani korzystać:

• adwokaci wykonujący zawód,
• radcowie prawni wykonujący zawód,
• doradcy podatkowi wykonujący zawód,
• doradcy restrukturyzacyjni wykonujący zawód,
• rzecznicy patentowi wykonujący zawód,
• notariusze wykonujący zawód,
• radcy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej wykonujący czynności służbowe,
• przedsiębiorcy wpisani do Krajowego Rejestru Sądowego po tej dacie – przy czym dla pozostałych przewidziano rozłożenie obowiązku w czasie.

Ponadto terminarz wdrażania systemu e-doręczeń przewiduje, że osoby fizyczne prowadzące jednoosobową działalność gospodarczą co do zasady będą zobowiązane korzystać z systemu e-doręczeń od 1 października 2026 r. – w przypadku tej grupy obowiązek posiadania konta do odbioru e-doręczeń również rozłożono w czasie.

Ramka 1

Ważne! Obowiązku stosowania e-doręczeń nie mają na razie osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej. Jednak mogą one korzystać z systemu e-doręczeń na zasadzie dobrowolności, zgodnie z własną decyzją.

Prymat elektronicznego doręczenia

Wdrożenie systemu e-doręczeń oznacza, że w praktyce w życie wchodzi zasada, zgodnie z którą w korespondencji wymagającej zapewnienia dowodów wysłania i doręczenia, a więc np. w postępowaniach administracyjnych i podatkowych, w pierwszej kolejności stosuje się doręczenia w postaci elektronicznej. Papierowe doręczenia mają stanowić jedynie uzupełnienie tych pierwszych. Oznacza to odwrócenie dotychczasowego rozkładu akcentów. Co więcej, wpis adresu do doręczeń podmiotu niepublicznego – np. obywatela – w bazie adresów elektronicznych, stanowiącej część systemu, będzie równoznaczne z żądaniem otrzymywania w postaci elektronicznej wszelkiej korespondencji kierowanej przez podmioty publiczne (przesądza o tym art. 7 ust. 1 u.d.e.).

Przykład 1

To całkowita zmiana obowiązującego przez lata stanu. Do tej pory podmioty niepubliczne, a także obywatele czy przedsiębiorcy, chcąc otrzymywać od jednostek administracji publicznej korespondencję w postaci elektronicznej (zamiast przesyłek papierowych), musieli taką prośbę każdorazowo zgłaszać w urzędzie, w którym załatwiali konkretną sprawę. Ta wymuszona zmiana jest ogromną szansą na skok cywilizacyjny dla wielu urzędów, które do tej pory korzystały z ograniczonej liczby rozwiązań cyfrowych. I choć wiele podmiotów administracji publicznej zapewne będzie traktowało e-doręczenia jako przykry obowiązek, jest to ważny krok w kierunku unowocześnienia administracji, na którym wszyscy skorzystają. Niemniej jednak rozpoczęcie korzystania z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz publicznej usługi hybrydowej to z jednej strony wyzwanie natury technicznej, szczególnie w tych jednostkach administracji, które do tej pory nie korzystały z systemu klasy EZD, tudzież incydentalnie użytkowały ePUAP, zaś z drugiej – wyzwanie natury prawnej. Korzystanie z systemu e-doręczeń, jako swoistego novum, może wywoływać pewne wątpliwości związane z tym, jak stosować poszczególne przepisy ustawy o doręczeniach elektronicznych. Dlatego w poradniku przedstawiamy, jak w praktyce podejść do nowych regulacji i płynnie wkomponować system e-doręczeń do codziennego funkcjonowania jednostek administracji publicznej.

Ważne! Utworzenie skrzynki do e-doręczeń rodzi ważne konsekwencje dla podmiotu (osoby) ją zakładającego. Od tego momentu konieczne będzie jej regularne sprawdzanie i pilnowanie korespondencji w celu uniknięcia ryzyka niedopełnienia terminów, np. w postępowaniach.

Czym są e-doręczenia?

E-doręczenia to system służący do wymiany korespondencji między podmiotami publicznymi, przedsiębiorstwami i obywatelami, oparty na elektronicznym kanale dystrybucji

Ma to być sposób szybki, bezpieczny i pewny, a jednocześnie dostarczający niepodważalnych dowodów nadania i odbioru oraz jednoznacznie potwierdzający tożsamość komunikujących się stron. System ten nie jest autorską koncepcją polskiego ustawodawcy. Przyjęcie ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 285; dalej: u.d.e.) stanowi pokłosie obowiązywania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 910/2014 z 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym (Dz.Urz. UE z 2014 r. L 257, s.73; dalej: rozporządzenie eIDAS). To właśnie w tym rozporządzeniu została ukonstytuowana na poziomie prawa unijnego usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego.

Usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego zgodnie z art. 3 pkt 36 rozporządzenia eIDAS oznacza usługę umożliwiającą przesłanie drogą elektroniczną danych między stronami trzecimi (np. urząd i strona postępowania administracyjnego). W uproszczeniu można powiedzieć, że w praktyce wdrożenie systemu oznacza, że znaczna część korespondencji tradycyjnej, w której potrzebne są potwierdzenia nadania i odbioru, migruje do bezpiecznego kanału elektronicznego.

Usługa e-doręczenia, jak wspomniano, jest bezpieczna i w pełni zastępuje tradycyjny list polecony – zapewnia bowiem dowody związane z posługiwaniem się przesyłanymi danymi, w tym dowód wysłania i otrzymania danych (odpowiednik papierowego awizo i potwierdzenia odbioru), a ponadto chroni przesyłane dane przed ryzykiem utraty, kradzieży, uszkodzenia lub jakiejkolwiek nieupoważnionej zmiany.

Ważne! Usługa e-doręczeń to cyfrowy odpowiednik papierowego listu poleconego. Za pomocą tej usługi obywatele i firmy mogą wysyłać oraz odbierać elektroniczne dokumenty potwierdzone dowodami nadania i odbioru – i mogą to zrobić z dowolnego miejsca posiadającego dostęp do internetu.

Rozporządzenie eIDAS stosuje się od 1 lipca 2016 r. Prace legislacyjne mające przygotować krajowe ramy prawne niezbędne dla wdrożenia usługi e-doręczeń w Polsce podjęto w 2017 r. Od strony technicznej system e-doręczeń jest wdrażany w taki sposób, aby odpowiadał wymogom wynikającym z rozporządzenia eIDAS i aktów wykonawczych.

Od strony prawnej – co wynika z przepisów prawa krajowego – wdrożeniu systemu e-doręczeń towarzyszy odwrócenie dotychczas obowiązującego paradygmatu, że korespondencja elektroniczna stanowi uzupełnienie tej tradycyjnej. Wraz z rozpoczęciem użytkowania e-doręczeń sytuacja ulega zmianie poprzez wskazanie, że podstawowym rodzajem wymiany korespondencji jest droga elektroniczna. Listy w postaci papierowej mają być wysyłane jedynie na zasadzie wyjątku.

Krajowe akty wykonawcze

Istotne praktyczne znaczenie dla podmiotów korzystających z systemu e-doręczeń mają przepisy prawa krajowego, czyli u.d.e. Wydano do niej kilka rozporządzeń wykonawczych:

• rozporządzenie ministra cyfryzacji z 24 czerwca 2021 r. w sprawie gwarantowanej dostępności oraz pojemności skrzynek doręczeń dla podmiotów publicznych oraz podmiotów niepublicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1202),
• rozporządzenie ministra aktywów państwowych i ministra cyfryzacji z 9 sierpnia 2021 r. w sprawie reklamacji za niewykonanie lub nienależyte wykonanie publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz publicznej usługi hybrydowej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1501),
• rozporządzenie ministra aktywów państwowych z 9 sierpnia 2021 r. w sprawie realizacji publicznej usługi hybrydowej w obrocie krajowym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1503),
• rozporządzenie ministra aktywów państwowych i ministra cyfryzacji z 31 sierpnia 2021 r. w sprawie metodologii ustalania opłat za przekazywanie korespondencji przy użyciu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz publicznej usługi hybrydowej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1611),
• komunikat ministra cyfryzacji z 29 maja 2023 r. w sprawie określenia terminu wdrożenia rozwiązań technicznych niezbędnych do doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej oraz udostępnienia w systemie teleinformatycznym punktu dostępu do usług rejestrowanego doręczenia elektronicznego w ruchu transgranicznym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1077).

Z uwagi na to, że ustawodawca wskazał Pocztę Polską jako wyznaczonego operatora systemu, o czym piszemy poniżej, znaczenie ma również wydany przez Pocztę Polską regulamin świadczenia publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego i publicznej usługi hybrydowej (https://bip.poczta-polska.pl/wp-content/uploads/Regulamin_PURDE_i_PUH_v.2.0.pdf) oraz cennik dla tych usług (https://bip.poczta-polska.pl/cennik-purde-i-puh/). Są to co prawda dokumenty pozaustawowe, lecz precyzują one ważne kwestie, tj. warunki świadczenia usług dotyczących systemu e-doręczeń oraz koszty związane z korzystaniem z opisywanych usług.

Operator wyznaczony: Poczta Polska

Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.d.e. do świadczenia publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz publicznej usługi hybrydowej jest zobowiązany operator wyznaczony, czyli operator pocztowy wybrany do świadczenia usług powszechnych. W myśl art. 149 ust. 1 u.d.e. do 31 grudnia 2025 r. jest nim Poczta Polska. Jednocześnie przesądzono, że administracja publiczna ma obowiązek korzystać z publicznej usługi e-doręczeń, oferowanej przez tego operatora wyznaczonego.

Warto w tym miejscu dodać, że oprócz usługi publicznej oferowane mogą być kwalifikowane usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Jednak nie mogą one przekazywać korespondencji między urzędami. Natomiast mogą dostarczać korespondencję od podmiotów innych niż administracja do urzędu. A zatem inaczej mówiąc: każdy inny podmiot niż administracja publiczna ma możliwość wyboru pomiędzy usługą publiczną i kwalifikowanymi usługami, oferowanymi przez dostawców kwalifikowanych.

• Czy podmiot publiczny może korzystać z innego dostawcy publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego aniżeli Poczta Polska?

Nie. Ustawodawca wskazał w przepisach, kto w najbliższych latach będzie świadczył ww. usługi podmiotom administracji publicznej. A więc podmioty te nie mają swobody wyboru jednostki, z której usług będą korzystać. Co ważne, korzystanie z usługi e-doręczeń dostarczanej przez Pocztę Polską będzie obowiązkowe zarówno dla administracji rządowej, jak i samorządowej. Tym samym e-doręczenia są jedyną usługą zaufania (pozostałe to m.in. usługi związane z e-podpisami i pieczęciami elektronicznymi), w przypadku której podmioty administracji nie mają swobody wyboru wykonawcy.

Ważne! Podmioty administracji publicznej mają obowiązek korzystać z publicznej usługi e-doręczeń, oferowanej przez operatora wyznaczonego, którym jest Poczta Polska. Pozostałe podmioty (np. przedsiębiorcy) co do zasady mają możliwość wyboru pomiędzy usługą publiczną i tzw. kwalifikowanymi usługami, oferowanymi przez dostawców kwalifikowanych.

Bez przetargu

Odgórne wyznaczenie przez ustawodawcę dostawcy usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego dla podmiotów publicznych, w tym jednostek samorządowych, ma tę zaletę:, że nie muszą one w tym zakresie stosować przepisów ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1605 zm.; dalej: p.z.p.). W ten sposób unika się uciążliwości związanych z praktycznym działaniem na podstawie tej regulacji. Zwolnienie to wynika z art. 10 ust. 2 pkt 4 p.z.p., zgodnie z którym jej przepisów nie stosuje się do zamówień na usługi udzielane przez zamawiającego publicznego innemu zamawiającemu publicznemu, któremu wyłączne prawo do świadczenia tych usług przyznano na podstawie ustawy lub innego aktu normatywnego podlegającego publikacji. Jak wynika z wyjaśnień Urzędu Zamówień Publicznych z 4 października 2023 r., Pocztę Polską można traktować jako zamawiającego publicznego. Wszystkie kryteria zastosowania zwolnienia są więc spełnione w odniesieniu do wymienionych w pytaniu usług. Pełny tekst wyjaśnień UZP zamieszczono na stronie: https://www.gov.pl/web/uzp/zamowienia-na-publiczna-usluge-rejestrowanego-doreczenia-elektronicznego-oraz-publiczna-usluge-hybrydowa

Opłaty

W przeciwieństwie do korzystania z ePUAP użytkowanie systemu e-doręczeń będzie dla jednostek administracji publicznej co do zasady płatne. Wynika to z generalnej zasady wyrażonej w art. 52 ust. 1 u.d.e. Przy czym ustawodawca przewidział zwolnienia w tym zakresie.

▶ Co jest płatne. Poczta Polska będzie pobierała opłaty za doręczenie korespondencji przez urzędy do podmiotów spoza administracji publicznej. W tym ujęciu korzystanie z systemu e-doręczeń jest dla urzędów mniej korzystne aniżeli użytkowanie ePUAP. Aktualna cena wysyłki pojedynczej przesyłki w ramach publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego wynosi 4,40 zł, zaś w ramach publicznej usługi hybrydowej 6,95 zł. W tym drugim przypadku nadawca jest ponadto zobowiązany uiścić opłatę w wysokości 5,20 zł za zwrot do niego nieodebranej przez adresata przesyłki.

Przykład 2

▶ Kiedy i dla kogo zwolnienie. Zwolnione z opłat będzie przekazywanie korespondencji przy użyciu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego pomiędzy podmiotami publicznymi (art. 52 ust. 2 u.d.e.), a więc np. jeśli urząd gminy prześle korespondencję do urzędu powiatowego.

Szacunki resortu cyfryzacji przewidują, że docelowo roczne oszczędności administracji publicznej związane z migracją tradycyjnej korespondencji do doręczeń elektronicznych mogą przekroczyć 1,2 mld zł (przy założeniu, że poprzez usługę do e-doręczeń realizowanych będzie 90 proc. przesyłek).

Przykład 3

Na wdrożeniu systemu e-doręczeń skorzystają również podmioty niepubliczne, np. osoby fizyczne czy przedsiębiorcy – zgodnie z art. 52 ust. 3 u.d.e. nie będą oni musieli płacić za przekazywanie korespondencji do podmiotów publicznych.

Jak szacuje resort cyfryzacji, oszczędności z tego tytułu dla obywateli i przedsiębiorców mogą wynieść niemal 1,1 mld zł.

Przykład 4

Ważne! Przekazywanie korespondencji między podmiotami publicznymi przy użyciu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego nie podlega opłacie. Z opłaty jest też zwolnione przekazywanie korespondencji przez podmiot niepubliczny do podmiotu publicznego.

• W jaki sposób podmiot publiczny będzie mógł zgłosić zastrzeżenia w przypadku niewłaściwego zrealizowania publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego? Czy reklamacja powinna wpłynąć do Poczty Polskiej, czy jednak do Ministerstwa Cyfryzacji?

Za właściwe działanie od strony technicznej systemu e-doręczeń odpowiada operator wyznaczony, którym do 2025 r. jest Poczta Polska. W konsekwencji to ta spółka jest zobligowana do przyjmowania i rozpatrywania reklamacji. Proces ten jest regulowany przez odrębny akt prawny, a mianowicie wspomniane już wyżej rozporządzenie ministra aktywów państwowych i ministra cyfryzacji w sprawie reklamacji za niewykonanie lub nienależyte wykonanie publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz publicznej usługi hybrydowej. Podmiot publiczny będzie mógł zgłosić zastrzeżenia przy wykorzystaniu usługi online powiązanej z elektroniczną skrzynką doręczeń. Jeżeli reklamacja będzie dotyczyła publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, to można ją złożyć najwcześniej po upływie 24 godzin od chwili wysłania korespondencji przy użyciu systemu e-doręczenia i nie później niż 12 miesięcy od tego momentu.

W przypadku zastrzeżeń dotyczących publicznej usługi hybrydowej stosowną reklamację można złożyć po upływie 14 dni od nadania przesyłki i nie później niż 12 miesięcy od wysyłki. Reklamacja powinna zostać rozpatrzona w ciągu 30 dni. Brak odpowiedzi w tym terminie oznacza uznanie reklamacji. W przypadku uznania reklamacji Poczta Polska przyznaje odszkodowanie za niewykonanie albo niewłaściwą realizację usługi.

Adres do e-doręczeń

Aby korzystać z usługi e-doręczeń, trzeba posiadać adres do e-doręczeń, utworzony przez ministra cyfryzacji. W tym celu konieczne jest złożenie odpowiedniego elektronicznego wniosku oraz uzyskanie wpisu w publicznym rejestrze: bazie adresów elektronicznych (BAE).

Z jednej strony art. 8 u.d.e. wprowadza obligatoryjność posiadania przez podmiot publiczny adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do BAE. Z drugiej strony, zgodnie z art. 11 pkt 1 u.d.e., utworzenie takiego adresu oraz przyporządkowanie do niego skrzynki doręczeń jest dokonywane przez ministra cyfryzacji na podstawie wniosku. Co istotne – wniosek ten wymagany jest zarówno w przypadku podmiotów, które mają obowiązek posiadania adresu, jak i tych, które chcą to uczynić dobrowolnie.

▶ Co we wniosku. Wniosek podmiotu publicznego o założenie adresu do e-doręczeń musi mieć postać elektroniczną i powinien zawierać:

• nazwę podmiotu,
• numer identyfikacyjny REGON,
• numer identyfikacji podatkowej oraz KRS, jeżeli zostały nadane,
• siedzibę i adres,
• adres do korespondencji,
• imię i nazwisko administratora skrzynki do doręczeń, adres jego poczty elektronicznej oraz numer PESEL (w przypadku podmiotu publicznego wyznaczenie administratora jest obowiązkowe).

Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.d.e. wniosek o założenie adresu do e-doręczeń dla podmiotu publicznego powinien być podpisany kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, kwalifikowanym e-podpisem, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym osoby fizycznej uprawnionej do złożenia wniosku i przesyła za pośrednictwem serwisu edoreczenia.gov.pl. Wniosek powinien być poparty dokumentem potwierdzającym reprezentację podmiotu publicznego. Co ważne, nie jest możliwe złożenie wniosku w postaci papierowej.

Potwierdzenie utworzenia adresu do doręczeń elektronicznych powinno wpłynąć na adres wyznaczonego w danym podmiocie administratora skrzynki doręczeń. Po aktywacji adresu minister cyfryzacji wpisuje go do bazy adresów elektronicznych.

Wpis adresu do doręczeń elektronicznych do BAE skutkuje zawarciem umowy z Pocztą Polską na świadczenie publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego i publicznej usługi hybrydowej, zgodnie z par. 3 ust. 1 pkt 1 regulaminu świadczenia publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego i publicznej usługi hybrydowej.

▶ Czy wyznaczenie w urzędzie administratora skrzynki do doręczeń oznacza, że tylko on może w danej jednostce obsługiwać system e-doręczeń?

Nie. Choć wyznaczenie administratora skrzynki do doręczeń jest w podmiocie publicznym obowiązkowe, co wynika z art. 19 ust. 1 u.d.e., to nie oznacza to, że tylko on może ją obsługiwać. Otóż może on wskazywać inne osoby fizyczne upoważnione do dokonywania na skrzynce do doręczeń określonych operacji. Występuje tu pewnego rodzaju delegacja kompetencji – kierownik urzędu we wniosku o utworzenie adresu do e-doręczeń wyznacza administratora, ten zaś umożliwia dostęp do skrzynki kolejnym osobom. Mogą one wysłać i odbierać korespondencję, zarządzać korespondencją zgromadzoną w skrzynce oraz konfigurować skrzynkę. Co ważne, osoby te nie mogą wyznaczać innych osób jako tych, które mają mieć dostęp do skrzynki. To pozostaje wyłączną kompetencją administratora. Zgodnie z zasadą rozliczalności powinno się dokumentować, komu administrator przekazał dostępy do skrzynki do doręczeń.

▶ W jaki sposób organ administracji publicznej ustali adres do doręczeń strony postępowania administracyjnego, jeżeli postępowanie zostało wszczęte z urzędu?

Będzie to możliwe przy wykorzystaniu usługi wyszukiwania w bazie adresów elektronicznych oferowanej przez ministra cyfryzacji. Z konkretnym adresem skrzynki do doręczeń, ujętym w bazie, są powiązane takie dane jak numer PESEL (w przypadku osób fizycznych) czy też numer KRS (w przypadku podmiotów ujętych w tym rejestrze) oraz REGON (np. przedsiębiorcy). Oznacza to, że urząd, mając dostęp do bazy, będzie mógł jednoznaczne zidentyfikować poszukiwanego adresata i skierować do niego korespondencję.

Co do zasady jeden podmiot niepubliczny będzie dysponował wyłącznie jednym adresem do doręczeń elektronicznych. Wyjątkiem, zgodnie z art. 32 ust. 2 u.d.e., są osoby fizyczne prowadzące jednoosobową działalność gospodarczą, adwokaci, notariusze, rzecznicy patentowi oraz komornicy sądowi. W ich przypadku możliwe będzie posiadanie dwóch adresów: jednego na potrzeby związane prowadzoną działalnością oraz drugiego w celach prywatnych. Wówczas organ administracji publicznej będzie musiał – w zależności od załatwianej sprawy – wybrać właściwy adres.

Przykład 5

Przykład 6

Przedsiębiorcy też muszą posiadać adres do doręczeń

Obowiązek posiadania adresu do doręczeń dotyczyć będzie zarówno przedsiębiorców wpisywanych do KRS, jak i do CEIDG. Dla kolejnych grup obowiązek ten będzie wprowadzany jednak stopniowo w następnych latach

Generalny obowiązek z art. 4 ust. 1 u.d.e. (mówiący o tym, że podmiot publiczny doręcza korespondencję wymagającą uzyskania potwierdzenia jej nadania lub odbioru z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego na adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych) nie dotyczy wprost przedsiębiorców. Jest to norma skierowana do podmiotów publicznych. Nie oznacza to jednak, że uruchomienie systemu e-doręczeń nie wiąże się z określonymi obowiązkami dla prowadzących działalność gospodarczą.

Obligatoryjne skrzynki

Przedsiębiorcy, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 8 i 9 u.d.e., docelowo muszą posiadać adres do e-doręczeń wpisany do bazy adresów elektronicznych. Chodzi zarówno o podmioty ujęte w rejestrze przedsiębiorców stanowiącym część Krajowego Rejestru Sądowego (KRS), a więc wszelkiego rodzaju spółki (poza spółkami cywilnymi), jak i o osoby fizyczne prowadzące jednoosobowe biznesy lub działające w spółkach cywilnych wskazane w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Po okresie przejściowym utworzenie adresu do e-doręczeń oraz jego wpisanie do bazy adresów elektronicznych będzie następowało automatycznie – od razu po zarejestrowaniu działalności gospodarczej w KRS albo CEIDG, co wynika z art. 11 pkt 2 oraz art. 28 pkt 2 lit. b–c u.d.e. Oznacza to, że aby spełnić obowiązek posiadania skrzynki do e-doręczeń, przedsiębiorca nie będzie musiał wykonywać żadnych dodatkowych czynności, gdyż jej założenie będzie częścią procesu zgłaszania biznesu do właściwego rejestru sądowego albo ewidencji urzędowej.

Będzie się to odbywało w ten sposób, że system teleinformatyczny wykorzystywany do obsługi rejestru przedsiębiorców KRS przekaże do ministra cyfryzacji zestaw danych, które umożliwią stworzenie adresu do e-doręczeń. Te dane to:

• nazwa lub firma, pod którą działa podmiot,
• numery REGON, NIP, KRS,
• oznaczenie formy prawnej,
• siedziba i adres przedsiębiorcy, w tym adres do korespondencji.

W przypadku podmiotów rejestrowanych w CEIDG do ministra cyfryzacji trafią następujące dane na potrzeby utworzenia systemu e-doręczeń, a mianowicie:

• imię i nazwisko,
• firma,
• numery REGON oraz NIP,
• adres do doręczeń (chodzi o fizyczny adres do doręczeń papierowych dokumentów).

Spółki będą ponadto zobowiązane do wyznaczenia administratora skrzynki doręczeń oraz podania jego imienia, nazwiska oraz numeru PESEL. Będzie to osoba, która w danym podmiocie będzie odpowiadała za zarządzanie skrzynką do e-doręczeń. Administrator będzie musiał posiadać adres poczty elektronicznej, na który zostanie przesłana informacja niezbędna do aktywacji skrzynki, a następnie wiadomość o utworzeniu adresu do e-doręczeń. Tak będzie docelowo.

Ważne: Osoby fizyczne prowadzące jednoosobową działalność gospodarczą mogą, ale nie muszą powoływać administratora.

Okres przejściowy

W okresie przejściowym reguły będą zmodyfikowane. Otóż automatyzm w tworzeniu dla przedsiębiorców adresów do e-doręczeń będzie obowiązywał dla spółek, które są rejestrowane w KRS od 10 grudnia 2023 r., a więc od chwili wprowadzenia obowiązku posiadania przez te podmioty wspomnianych skrzynek. Jeśli chodzi o podmioty zarejestrowane w KRS przed 10 grudnia 2023 r., to zgodnie z art. 151 ust. 1 u.d.e. będą one zobowiązane do utworzenia adresu do e-doręczeń w terminie do 10 marca 2024 r. (trzy miesiące od określonej w komunikacie ministra cyfryzacji daty wdrożenia e-doręczeń na szeroką skalę).

W przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą ścieżka automatycznego tworzenia skrzynki do e-doręczeń będzie obowiązywała dla firm rejestrowanych w CEIDG od 1 stycznia 2024 r., co wynika z art. 152 ust. 1 u.d.e. Firmy zarejestrowane wcześniej muszą zawnioskować o adres do e-doręczeń do 30 września 2026 r., aby najpóźniej 1 października 2026 r. posiadać skrzynkę i w ten sposób spełnić ustawowy obowiązek.

Powszechność przez przymus

Wymuszenie przez ustawodawcę tego, że firmy będą posiadały skrzynkę do e-doręczeń pozwoli podmiotom publicznym na szeroką skalę w kontaktach z przedsiębiorcami przesyłać korespondencję drogą elektroniczną. W ten sposób zapewnia się powszechność stosowania e-doręczeń.

W powiązaniu chociażby z instytucją fikcji doręczenia przesyłek przekazywanie ich na skrzyknę do e-doręczeń powinno pomóc urzędnikom, którzy do tej pory często zmagali się z problemami ze skutecznym doręczaniem korespondencji. Skoro bowiem docelowo każdy przedsiębiorca będzie obligatoryjnie posiadać jedną skrzynkę e-doręczeń, to będzie ona stanowiła jednoznacznie określony punkt w cyberprzestrzeni, do którego urzędnicy będą mogli dostarczać korespondencję. W konsekwencji wszelkie dotychczas występujące nieścisłości dotyczące fizycznych adresów prowadzenia działalności gospodarczej stracą na znaczeniu.

Obowiązki przedsiębiorców ograniczają się do posiadania skrzynki do e-doręczeń. W związku z wprowadzoną na poziomie u.d.e. instytucją fikcji doręczenia w interesie firm jest odbieranie korespondencji wpływającej na skrzynkę. Natomiast aktywność w drugą stronę, czyli wysyłanie przesyłek za pośrednictwem systemu e-doręczeń, nie będzie dla przedsiębiorców obligatoryjne. Oznacza to, że przedsiębiorca piszący do urzędu wciąż będzie mógł to robić w postaci papierowej korespondencji.

Przepisy nie narzucają również obowiązku stosowania systemu przez przedsiębiorcę w kontaktach gospodarczych z podmiotami prywatnymi, jak kontrahenci czy też konsumenci.

Przykład 7

Automatyzm, który będzie działał przy tworzeniu adresów do e-doręczeń dla przedsiębiorców, wystąpi również na etapie usuwania danych przedsiębiorcy z bazy adresów elektronicznych. Zgodnie z art. 35 ust. 4 pkt 4–5 u.d.e. minister cyfryzacji wykreśla z urzędu adres z bazy w przypadku wykreślenia podmiotu niepublicznego z KRS albo CEIDG. Do tej czynności nie stosuje się ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 803).

Możliwość wyboru dostawcy

Jak wspomniano wcześniej, przepisy pozwalają na oferowanie oprócz usługi publicznej tzw. kwalifikowanych usług rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Te kwalifikowane usługi mogą być świadczone przez kwalifikowanych dostawców usług zaufania na rzecz podmiotów rynkowych. W praktyce oznacza to, że nie mogą oni przekazywać korespondencji między urzędami administracji publicznej. Ale mogą dostarczać do urzędu korespondencję od podmiotów innych niż administracja. A zatem w konsekwencji podmiot inny niż należący do grona administracji publicznej ma de facto możliwość wyboru pomiędzy usługą publiczną i kwalifikowanymi usługami, oferowanymi przez dostawców kwalifikowanych. Podmioty korzystające z usług innych niż publiczna usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego muszą jednak pamiętać o tym, aby adres do doręczeń znalazł się w bazie adresów elektronicznych. Dopiero bowiem w ten sposób wypełnią obowiązek wynikający z art. 9 ust. 1 u.d.e.

E-doręczenia a wykonywanie czynności kancelaryjnych

W ostatnich latach wiele urzędów wprowadziło system elektronicznego zarządzania dokumentacją (EZD), usprawniając w ten sposób m.in. obieg korespondencji wewnętrznej. Dziś wdrożenie przez nie usługi e-doręczeń będzie łatwiejsze

Przypomnijmy: systemy EDZ usprawniają elektroniczny obieg dokumentów w urzędzie, m.in. służą do gromadzenia i tworzenia dokumentów elektronicznych, wykonywania wszelkich czynności kancelaryjnych, dokumentowania przebiegu załatwiania spraw. Pisaliśmy o tym w tygodniku Samorząd i Administracja z 4 października 2023 r. (DGP nr 192) – „Zanim ruszą e-doręczenia, warto również wdrożyć EDZ”.

Niewątpliwie urzędom, które taki system już wdrożyły, łatwiej będzie wdrożyć elektroniczne doręczenia: obecnie w takim systemie pisma już są przetwarzane w dokumenty elektroniczne, dzięki czemu przesłanie pisma do adresata za pośrednictwem e-doręczeń nie będzie już wymagać wielu czynności. schemat

• Czy stosowane w podmiotach publicznych systemy klasy EZD będą kompatybilne z systemem e-doręczeń tak samo, jak ma to miejsce w przypadku ePUAP?

Podmioty publiczne w Polsce obecnie korzystają z dwóch głównych systemów do elektronicznego zarządzania dokumentacją (EZD) służących do wykonywania czynności kancelaryjnych. Są to EZD PUW dostarczany przez Podlaski Urząd Wojewódzki oraz EZD oferowany przez Naukową i Akademicką Sieć Komputerową – Państwowy Instytut Badawczy. Oba systemy są kompatybilne z e-doręczeniami.

– Integrację EZD PUW z e-doręczeniami można śmiało porównać z integracją EZD PUW z ePUAP. Wirtualny listonosz ePUAP jest dla użytkowników EZD PUW przezroczysty, wszystkie czynności związane z wysyłką i przyjmowaniem korespondencji w postaci elektronicznej są wykonywane w samym systemie EZD, bez konieczności logowania się w ePUAP. Tak samo działa to w e-doręczeniach – zapewnia Mariusz Madejczyk, pełnomocnik wojewody podlaskiego ds. informatyzacji oraz dyrektor Biura Informatyki i Rozwoju Systemów Teleinformatycznych w Podlaskim Urzędzie Wojewódzkim.

Powyższe oznacza, że w podmiotach, które stosują elektroniczny system wykonywania czynności kancelaryjnych, wysyłka korespondencji będzie się odbywała bez konieczności oddzielnego uwierzytelniania się w systemie e-doręczeń. Urzędnik zalogowany do EZD będzie mógł więc z poziomu tego systemu nadać korespondencję zgodną z wymogami e-doręczeń.

• W urzędzie obowiązuje tradycyjny system realizacji czynności kancelaryjnych. Czy mimo to w toku postępowania administracyjnego będziemy zobowiązani przygotować decyzję administracyjną w postaci elektronicznej?

Tak. Wynika to z konstrukcji systemu doręczeń, w którym będą musiały odnaleźć się urzędy po 10 grudnia 2023 r. Otóż korzystanie z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego polega na tym, że nadawca uwierzytelnia się do skrzynki do e-doręczeń, przygotowuje tam korespondencję elektroniczną z zachowaniem wszelkich wymaganych dla tej postaci parametrów, takich jak odpowiedni podpis elektroniczny. Następnie stworzony w ten sposób e-dokument trafia za pośrednictwem systemu e-doręczeń do adresata. W przypadku publicznej usługi hybrydowej różnica polega na tym, że po przygotowaniu korespondencji w postaci elektronicznej Poczta Polska dokonuje wydruku korespondencji i jej doręczenia do adresata w postaci papierowej. A więc obowiązkiem nadawcy publicznego nawet w takim przypadku będzie przygotowanie e-korespondencji. Przekształcenie jej w postać papierową stanowi bowiem zadanie operatora wyznaczonego, a więc Poczty Polskiej.

To, w jakim systemie (tradycyjnym – papierowym czy też elektronicznym) dana jednostka administracji publicznej realizuje czynności kancelaryjne nie wpływa na jej obowiązek przygotowania korespondencji w postaci elektronicznej. W tym kontekście realizacja czynności kancelaryjnych w sposób tradycyjny będzie stanowiła po prostu dodatkowe utrudnienie. Poza papierowymi aktami sprawy urzędnicy będą wówczas musieli – na etapie wysyłki korespondencji do adresatów – tworzyć np. decyzję administracyjną czy postanowienie w postaci elektronicznej.

• Czy system e-doręczeń musi być wykorzystywany zawsze w komunikacji pomiędzy podmiotami publicznymi?

Nie. Ustanowiony w art. 4 u.d.e. generalny obowiązek stosowania przez podmioty publiczne systemu e-doręczeń dotyczy wyłącznie korespondencji wymagającej uzyskania potwierdzenia jej nadania lub odbioru. – E-doręczenia nie likwidują innych rodzajów korespondencji. E-doręczenia muszą być stosowane tylko tam, gdzie są konieczne dowody doręczeń – wyjaśnia Mariusz Madejczyk z, pełnomocnik wojewody podlaskiego ds. informatyzacji oraz dyrektor Biura Informatyki i Rozwoju Systemów Teleinformatycznych. Oznacza to, że wszędzie tam, gdzie takie dowody nie są konieczne, podmioty publiczne po 10 grudnia 2023 r. będą mogły nadal użytkować dotychczasowe kanały komunikacji.

Przykład 8

Przykład 9

Przykład 10

• W jaki sposób organ, który prowadzi postępowanie administracyjne, powinien przesyłać korespondencję do strony po wdrożeniu systemu e-doręczeń? Czy ma znaczenie forma, w jakiej strona sama kontaktuje się w danej sprawie z urzędnikami?

Co do zasady organ administracji powinien w toku postępowania wysyłać korespondencję za pośrednictwem systemu e-doręczeń. Wynika to wprost z art. 4 ust. 1 u.d.e. oraz art. 39 par. 1 k.p.a. Działanie zgodnie z tą regułę będzie musiało mieć miejsce zawsze wtedy, gdy strona lub inny uczestnik postępowania administracyjnego ma adres do doręczeń elektronicznych (pamiętając o tym, że nie wszystkie podmioty będą zobowiązane taki adres posiadać). Drugorzędne znaczenie ma to, czy postępowanie toczy się na wniosek, czy z urzędu. Wdrożenie systemu e-doręczeń i towarzysząca temu gruntowna przebudowa zasad doręczania korespondencji urzędowej (tj. przyznanie priorytetu komunikacji elektronicznej) spowoduje, że dla sposobu komunikacji na linii organ–strony postępowań przestanie mieć zasadnicze znaczenie to, w jakiej formie strony kontaktują się z organem. Istotne stanie się to, czy adres do e-doręczeń strony lub uczestnika postępowania jest wpisany do bazy adresów elektronicznych. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 u.d.e. taki wpis będzie równoznaczny z żądaniem podmiotu niepublicznego, aby doręczanie korespondencji przez podmioty publiczne następowało na ten adres. Nawet więc jeśli strona postępowania wystąpi do organu w postaci papierowej, a jej adres do e-doręczeń będzie figurować w przywołanej bazie, to organ powinien korzystać z systemu e-doręczeń, jako właściwego w sprawach kontaktu z tą stroną.

Przykład 11

Przykład 12

• Skrzynki do e-doręczeń mają ograniczoną pojemność. Czy w przypadku gdy skrzynka adresata będzie przepełniona, organ może wysłać do strony decyzję administracyjną w inny sposób?

Faktycznie skrzynki do e-doręczeń mają ograniczoną pojemność. Nie jest to zaskoczenie, ponieważ w przypadku ePUAP również takie ograniczenie występuje. Operator systemu e-doręczeń, zgodnie z par. 4 rozporządzenia ministra cyfryzacji z 24 czerwca 2021 r. w sprawie gwarantowanej dostępności oraz pojemności skrzynek doręczeń dla podmiotów publicznych oraz podmiotów niepublicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1202), jest zobowiązany do bieżącego monitorowania stopnia zapełnienia każdej skrzynki doręczeń. Po zapełnieniu 90 proc. gwarantowanej pojemności skrzynki do e-doręczeń operator systemu informuje o tym właściciela.

dopiero od tego dnia podmioty samorządowe będą zobowiązane stosować przepisy w zakresie doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej

Jeżeli w skrzynce adresata zabraknie miejsca na przyjęcie korespondencji, to wysłana do niego wiadomość zostanie dostarczona, gdy w skrzynce zwolni się miejsce. Jednak, co istotne, nawet w takiej sytuacji adresat otrzyma powiadomienie, że oczekuje na niego przesyłka. Inną kwestią jest to, czy adresat zwolni miejsce w skrzynce. W tej sytuacji nie można zastosować fikcji doręczenia. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 2 u.d.e. korespondencję można uznać za doręczoną nawet wtedy, gdy adresat nie zaloguje się do swojej skrzynki i nie otworzy przesyłki, ale warunkiem jest wpływ korespondencji na adres do doręczeń. W przypadku przesyłki oczekującej nie można mówić o tym, że zaistniały warunki techniczne umożliwiające adresatowi odebranie doręczanego dokumentu.

Co powinien zrobić nadawca? Materializuje się wówczas przesłanka określona w art. 5 pkt 1 u.d.e., a mianowicie możliwość doręczenia korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej. Przepis ten wskazuje bowiem, że tak powinien postąpić nadawca, jeżeli brak jest możliwości doręczenia korespondencji na adres do e-doręczeń.

W przypadku części spraw, np. postępowań administracyjnych, korzystając z innych form doręczenia, organ musi działać ostrożnie, aby nie naruszyć przepisów prawa procesowego. W orzecznictwie jest bowiem prezentowany pogląd, zgodnie z którym doręczenie dokonane w postaci elektronicznej zastępuje doręczenie tradycyjne, stąd niedopuszczalne jest doręczenie dokumentu równocześnie w postaci papierowej i elektronicznej (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 272/19). Jeżeli więc po uprzedniej próbie wysyłki dokumentu w postaci elektronicznej podmiot publiczny zdecyduje się go doręczyć w inny sposób, np. w postaci papierowej, to powinien odpowiednio uzasadnić swoje działanie, aby nie zostało ono ocenione jako próba jednoczesnego doręczenia dokumentu w dwóch różnych postaciach.

Usługa hybrydowa (na razie) nieobowiązkowa dla samorządów

Organy samorządowe nie muszą na razie stosować publicznej usługi hybrydowej. A zatem w jaki sposób powinny wysyłać korespondencję w przypadku, gdy brak jest możliwości skorzystania z e-doręczeń?

Publiczna usługa hybrydowa (PUH) – to specjalna usługa , którą przewidziano z myślą o osobach, które nie posiadają adresu do e-doręczeń (nie będą chciały ich zakładać albo nie posiadają dostępu do internetu). Dzięki tej usłudze korespondencja od podmiotów publicznych będzie do nich docierać w formie papierowej, choć pierwotnie w urzędach będzie zapisywana cyfrowo. Takie pismo po prostu zostanie w ramach usługi hybrydowej wydrukowane i dostarczone do adresata przez operatora wyznaczonego.

Jak już wskazano wyżej, usługa hybrydowa stanowi część systemu e-doręczeń, dlatego jej stosowanie będzie obowiązkowe dla podmiotów publicznych co do zasady od 10 grudnia 2023 r. Wyjątkiem są, co wspomniano na wstępie, jednostki samorządu terytorialnego (oraz ich związki, związki metropolitalne, samorządowe zakłady budżetowe) – zgodnie z art. 155 ust. 6 u.d.e. One będą musiały obligatoryjnie korzystać z usługi hybrydowej dopiero kilka lat później, a mianowicie od 1 października 2029 r.

Oznacza to, że jeśli nie będzie możliwe przesłanie korespondencji do adresata za pośrednictwem systemu e-doręczeń, to organ jednostki samorządu terytorialnego zastosuje inny sposób doręczenia zgodny z przepisami regulującymi daną kategorię spraw (z pominięciem przepisów u.d.e. poświęconym usłudze hybrydowej). W przypadku postępowań administracyjnych może to być, zgodnie z art. 39 par. 2 pkt 2 oraz par. 3 k.p.a., doręczenie przez pracowników urzędu lub przy wykorzystaniu listu poleconego (a więc tak jak ma to miejsce przed 10 grudnia 2023 r.).

• Czy przewidziane dla samorządów zwolnienie z obowiązku stosowania publicznej usługi hybrydowej dotyczy również sytuacji, gdy wójt działa jako organ podatkowy?

Tak. Wyłączenie obowiązku stosowania publicznej usługi hybrydowej dla organów jednostek samorządu (w tym ich związków, związków metropolitalnych, samorządowych zakładów budżetowych) ma charakter podmiotowy. Oznacza to, że nie muszą one korzystać z przywołanej usługi niezależnie od tego, jaką sprawę administracyjną załatwiają.

Jeżeli chodzi o działanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organu podatkowego w zakresie lokalnych danin publicznych, to zgodnie z art. 2 par. 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 2651; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1785; dalej: o.p.) stosuje się do tych postępowań przepisy procesowe ujęte w ordynacji podatkowej. W przypadku braku możliwości skorzystania z systemu e-doręczeń wójt powinien więc działać zgodnie z regulacjami dotyczącymi doręczeń sformułowanymi w ordynacji. I tak zgodnie z art. 144 par. 1b pkt 2 oraz par. 1c o.p. wójt może wówczas dokonać doręczenia za pośrednictwem swoich pracowników albo kierując do adresata list polecony.

• Czy samorządowe jednostki budżetowe oraz spółki komunalne będą musiały korzystać z publicznej usługi hybrydowej, mimo że działają w strukturze samorządu terytorialnego?

To zagadnienie wywołuje dyskusje. Z literalnego brzmienia art. 155 ust. 6 u.d.e. publicznej usługi hybrydowej w najbliższych latach nie będą musiały stosować jedynie jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, a także związki metropolitalne oraz samorządowe zakłady budżetowe. Jasne jest, że samorządowe jednostki budżetowe oraz spółki komunalne są innymi prawnymi formami działania aniżeli samorządowe zakłady budżetowe wymienione w przepisie. Przywołanych w pytaniu podmiotów nie sposób również zaklasyfikować jako wskazanych w art. 155 ust. 6 u.d.e. jednostek samorządu terytorialnego. Pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć tylko organy jednostek samorządu terytorialnego, a nie samorządowe jednostki organizacyjne. Gdyby było inaczej, przepis nie wymieniałby – obok jednostek samorządu terytorialnego – samorządowych zakładów budżetowych czy też spółek komunalnych. Pojawiają się jednak wątpliwości, czy wykluczenie z katalogu zwolnionych podmiotów wskazanych w pytaniu spółek komunalnych i samorządowych jednostek budżetowych było w istocie zamierzeniem ustawodawcy. Prawdopodobnie kwestia ta stanie się w przyszłości przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Niemniej przez wzgląd na bezpieczeństwo procesowe jest zasadne, aby samorządowe jednostki budżetowe oraz spółki komunalne nie korzystały w praktyce ze zwolnienia wynikającego z art. 155 ust. 6 u.d.e. i w związku z tym wykorzystywały w swojej działalności publiczną usługę hybrydową.

• Osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej i nieposiadająca skrzynki do e-doręczeń potrzebuje zaświadczenia wydanego przez ministra. Teoretycznie organ powinien sporządzić dokument w postaci elektronicznej i wysłać go do wnioskodawcy przy użyciu usługi hybrydowej. Wysłanie dokumentu tą drogą oznacza jednak, że dokument elektroniczny zostanie wydrukowany i straci walor oryginału. Czy w takiej sytuacji można skorzystać z tradycyjnego doręczenia?

Tak. W sytuacji jeśli osoba prywatna nie będzie posiadała odpowiedniej skrzynki e-doręczeniowej, ustawa przewiduje tzw. usługę hybrydową, w ramach której to operator wyznaczony, jakim jest Poczta Polska, doręczy korespondencję po jej wydrukowaniu przez siebie. Niemniej jednak taka drukowana forma dokumentu nie będzie opatrzona podpisem elektronicznym, co w praktyce uniemożliwi skuteczną weryfikację prawdziwości danego wydruku. Tym samym w praktyce nie będzie możliwe posługiwanie się nim w kontaktach z bankami.

W przypadku opisanym w pytaniu wnioskodawca, wiedząc, że będzie potrzebował oryginału dokumentu, powinien wystąpić do organu o wystawienie zaświadczenia w postaci papierowej. Skoro bowiem nie korzysta z doręczeń elektronicznych, to tylko postać papierowa może mieć dla niego walory oryginału. W przypadku usługi hybrydowej dokument przygotowany pierwotnie w postaci elektronicznej przez organ jest drukowany przez Pocztę Polską. Wydruk co do zasady nie ma przymiotu oryginału. Wówczas organ powinien zastosować wyjątek od skorzystania z systemu e-doręczeń oraz usługi hybrydowej opisany w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.e. Przepis ten pozwala nie korzystać z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz publicznej usługi hybrydowej w sytuacji, gdy podmiot wnosi o doręczenie oryginału dokumentu sporządzonego pierwotnie w postaci papierowej. Dzięki temu minister będzie mógł doręczyć zaświadczenie za pośrednictwem listu rejestrowanego.

• Czy przewidziane dla samorządów zwolnienie z obowiązku stosowania publicznej usługi hybrydowej dotyczy również samorządowych kolegiów odwoławczych?

Nie. Zwolnienie, o którym mowa w art. 155 ust. 6 u.d.e., dotyczy jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, a także związków metropolitalnych oraz samorządowych zakładów budżetowych. Samorządowe kolegia odwoławcze, które z uwagi na specyfikę realizowanych zadań są ściśle związane z administracją samorządową, w ujęciu formalnym są organami administracji publicznej działającymi jako państwowe jednostki budżetowe. Obowiązek wdrożenia przez nie systemu e-doręczeń wynika zatem z art. 155 ust. 2 u.d.e., który mówi o organach władzy publicznej (w tym jednostkach budżetowych obsługujących te organy) innych niż organy administracji rządowej oraz jednostki budżetowe obsługujące te organy. Tymczasem przepis ten nie zawiera czasowego wyłączenia obowiązku stosowania przez te podmioty publicznej usługi hybrydowej, jak ma to miejsce w jednostkach samorządu terytorialnego.

Co dalej z platformą ePUAP

Przez najbliższe lata w urzędach będą funkcjonowały równolegle dwa systemy ogólne do obsługi wpływającej i wychodzącej korespondencji w postaci elektronicznej. Oprócz systemu e-doręczeń nadal będzie działać wysłużona elektroniczna platforma usług administracji publicznej ePUAP

Platforma ePUAP, która od lat była synonimem informatyzacji polskiej administracji publicznej, w związku z wdrażaniem systemu e-doręczeń, będzie stopniowo wygaszana. Nie stanie się to jednak od razu. Przez najbliższe lata w urzędach będą funkcjonowały równolegle dwa systemy ogólne do obsługi wpływającej i wychodzącej korespondencji w postaci elektronicznej: z jednej strony będzie to wciąż wysłużona już elektroniczna platforma usług administracji publicznej (ePUAP), z drugiej – system e-doręczeń.

Co jednak istotne: wszystko wskazuje, że jeszcze przynajmniej przez jakiś czas sięganie po ePUAP w niektórych sprawach załatwianych elektronicznie może być wręcz konieczne – a to ze względów technicznych. Dzieje się tak dlatego, że na ten moment wydajność systemu e-doręczeń w jednostkowej sprawie jest gorsza niż ePUAP.

Ograniczenie

Obecnie przez ePUAP można wysłać korespondencję o większym rozmiarze niż przez system e-doręczeń. – Rozmiar dokumentu elektronicznego wysyłanego przez system e-doręczeń na ten moment wynosi 15 MB – zwraca uwagę Mariusz Madejczyk, pełnomocnik wojewody podlaskiego ds. informatyzacji oraz dyrektor biura informatyki i rozwoju systemów teleinformatycznych w Podlaskim Urzędzie Wojewódzkim. – Docelowo, zgodnie z zapowiedzią Ministerstwa Cyfryzacji, ma to być 500 MB, tak jak obecnie na ePUAP – dodaje ekspert.

Na razie jednak nie wiadomo, kiedy dokładnie wydajność obu systemów zostanie zrównana. Pewne jest natomiast to, że zgodnie z przepisami przejściowymi infrastruktura ePUAP będzie utrzymywana do 30 września 2029 r. Do tego momentu, zgodnie z art. 148 ust. 1 u.d.e., użytkownicy kont i elektronicznych skrzynek podawczych w ePUAP będą mieli dostęp do zgromadzonej tam korespondencji. Jednocześnie, w myśl art. 148 ust. 2 u.d.e. po upływie tego terminu konta i skrzynki wraz z ich zawartością zostaną usunięte z ePUAP. Będzie to de facto oznaczało zamknięcie całej platformy.

Kiedy można korzystać

Na razie czeka nas kilkuletnia perspektywa równoległego funkcjonowania dwóch opisywanych systemów. Urzędy mogą to wykorzystać, jeżeli pojawi się u nich potrzeba wysyłki korespondencji elektronicznej o dużych rozmiarach, przekraczających możliwości systemu e-doręczeń. Ale uwaga, to, co technicznie możliwe, nie zawsze będzie dopuszczalne na gruncie przepisów.

▶ Między urzędami. W świetle art. 147 u.d.e. skorzystanie z ePUAP będzie możliwe zawsze, gdy wymiana korespondencji następuje pomiędzy podmiotami publicznymi posiadającymi elektroniczne skrzynki podawcze. W takim przypadku użycie ePUAP będzie taktowane jako równoważne w skutkach ze skorzystaniem z systemu e-doręczeń.

▶ W niektórych sytuacjach w korespondencji poza urząd. Jeśli jednak urzędnicy będą chcieli wysłać korespondencję do osoby fizycznej lub podmiotu niebędącego podmiotem publicznym (np. przedsiębiorca), to użycie ePUAP będzie możliwe tylko w sytuacji, gdy przesyłka stanowi odpowiedź na podanie albo wniosek złożone przez nadawcę przez ePUAP. Brzmienie art. 147 ust. 3 u.d.e. wskazuje, że niedopuszczalne jest skorzystanie z przywołanej platformy, jeżeli nadawca pisma. przesyłając je do urzędu, sięgnął po inny środek komunikacji elektronicznej niż ePUAP. Nie można wtedy użyć platformy nawet, jeżeli byłoby to ze strony urzędu uzasadnione przywołanymi wyżej kwestiami technicznymi, czyli rozmiarami korespondencji. Wówczas ominięcie przeszkód technicznych następuje przez skorzystanie z publicznej usługi hybrydowej, a nie ePUAP.

Wątpliwości

W kontekście obsługi ePUAP w okresie przejściowym na pierwszy rzut oka wątpliwości może budzić kwestia uznawania przez urzędy po 10 grudnia 2023 r., a więc po wdrożeniu systemu e-doręczeń, skuteczności doręczenia korespondencji wpływającej za pośrednictwem ePUAP od podmiotów prywatnych. Z jednej strony z przywołanego wyżej art. 147 ust. 3 u.d.e. wynika, że ustawodawca dopuszcza takie sytuacje. Skoro bowiem przepis wskazuje, że urząd może odpisać wnioskodawcy przy wykorzystaniu ePUAP, jeśli sam zainteresowany wcześniej skorzystał z tego kanału komunikacji, to domyślnie oznacza, że urząd – jako adresat – powinien przyjmować do 2029 r. przesyłki kierowane przez ePUAP. W przeciwnym razie art. 147 ust. 3 u.d.e. byłby martwy lub miałby bardzo ograniczony zakres stosowania do spraw rozpoczętych przed 10 grudnia 2023 r. Z drugiej strony w art. 147 ust. 2 u.d.e. ustawodawca wskazał, że doręczanie korespondencji nadanej przez ePUAP przez osobę fizyczną lub podmiot niebędący podmiotem publicznym ma skutek równoważny wysyłce za pośrednictwem systemu e-doręczeń, ale tylko do czasu zaistnienia obowiązku stosowania u.d.e. przez podmiot publiczny.

• Czy urzędnicy powinni po 10 grudnia 2023 r. nadal przyjmować korespondencję kierowaną do nich przez ePUAP przez podmioty prywatne?

Tak. Trzeba bowiem pamiętać, że oprócz przepisów przejściowych sformułowanych w u.d.e. wciąż obowiązują regulacje procesowe regulujące działalność administracji publicznej, które po 10 grudnia 2023 r. będą obowiązywały w niezmienionym kształcie. I tak, zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego podania utrwalone w postaci elektronicznej zainteresowani mogą wnosić do organu na adres do doręczeń elektronicznych (czyli przy wykorzystaniu systemu e-doręczeń) lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu. Analogiczną regulację zawiera art. 168 par. 1 o.p. Ponadto przepisy procesowe, poza odwołaniem do wnoszenia pism w ramach systemu e-doręczeń, wskazują również na konto organu w systemie teleinformatycznym. Przykładem takiego konta jest elektroniczna skrzynka podawcza organu w ramach ePUAP. Dopóki więc organ będzie obecny na platformie, dopóty jest zobowiązany traktować kierowaną tam przez podmioty prywatne korespondencję jako wnoszoną w sposób skuteczny.

Ministerstwo Cyfryzacji potwierdza

Powyższą wykładnię przepisów o obowiązku przyjmowania korespondencji z ePUAP potwierdziło Ministerstwo Cyfryzacji w upublicznionym 30 października 2023 r. stanowisku nr DUC.WED.701.1.2023 z 25 października 2023 r. „Do dnia 9 grudnia 2023 r. (włącznie) możemy mówić o dwóch niezależnych podstawach prawnych dla wykorzystania platformy ePUAP w doręczeniach w sprawach z zakresu k.p.a., tj. art. 147 ust. 2 u.d.e. oraz art. 39 par. 1 oraz art. 63 k.p.a. Od dnia 10 grudnia 2023 r. zaś, nadal dopuszczalne będzie dokonywanie doręczeń przez ePUAP, ale już tylko na mocy przepisów k.p.a.” – czytamy w piśmie podpisanym przez ministra Janusza Cieszyńskiego. Kierowany przez niego resort dodaje, że po rozpoczęciu korzystania z systemu e-doręczeń podmioty publiczne nadal będą miały obowiązek obsługiwać elektroniczne skrzynki podawcze w ramach ePUAP. Kierowanie tą drogą korespondencji do podmiotu publicznego przez obywateli nadal będzie prawnie skuteczne.

Nowe rozwiązania, stare problemy

Przesyłkę skierowaną na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego uznaje się za doręczoną po upływie 14 dni od dnia wpłynięcia korespondencji na adres do doręczeń. I to nawet wtedy, jeżeli adresat jej nie odebrał

System e-doręczeń wpłynie na sposób wysyłania i doręczania korespondencji w urzędach nie tylko w ujęciu technicznym, lecz także prawnym.

Pojawiają się pytania, jak interpretować przepisy u.d.e. w kontekście regulacji poświęconych obiegowi korespondencji zawartych w przepisach procesowych, według których działają podmioty publiczne.

Czy przepisy o e-doręczeniach można stosować w oderwaniu od prawa procesowego? Co zrobić w przypadku kolizji norm?

Promowanie e-doręczeń

Występujące wątpliwości nie dziwią. Ustawa o doręczeniach elektronicznych jest bowiem zasadnicza, jeżeli chodzi o promowanie e-doręczeń. Zawiera regulacje, które mocno osadzają w systemie prawa e-doręczenia i kształtują daleko idące konsekwencje, które wiążą się z korzystaniem z opisywanego narzędzia.

Domniemanie doręczenia

Przykładem braku niuansowania w u.d.e. jest sformułowana w niej zasada domniemania doręczenia korespondencji przesyłanej za pośrednictwem tego systemu. Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 3 u.d.e. oraz art. 42 ust. 2 u.d.e. przesyłkę skierowaną na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego uznaje się za doręczoną nawet, jeżeli adresat jej nie odebrał – dzieje się to po upływie 14 dni od dnia wpłynięcia korespondencji na adres do doręczeń.

Gdyby czytać ten przepis w oderwaniu od innych regulacji, na których opiera się codzienne działanie urzędów, oznaczałoby to koniec problemów tych jednostek z podmiotami nieodbierającymi korespondencji. Cytowany przepis zakłada bowiem daleko idący automatyzm w stosowaniu fikcji doręczenia: korespondencja wysłana na adres do doręczeń elektronicznych jest uznawana za doręczoną – niezależnie od tego, czy adresat zaloguje się do swojej skrzynki i otworzy przesyłkę, czy też nie.

To już było

Problem polega na tym, że na bazie dotychczasowych doświadczeń można stwierdzić, że przywołana regulacja dotycząca fikcji doręczenia będzie wywoływała wątpliwości interpretacyjne w sytuacjach spornych. Już wcześniej, mimo jasnego – wydawałoby się – stanu prawnego, stosowanie fikcji doręczenia w przypadku komunikacji elektronicznej nie było takie łatwe.

Otóż w uchylonym już art. 49 par. 3 k.p.a. czytaliśmy, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór. W przypadku wysyłki korespondencji za pośrednictwem ePUAP chodziło o podpisanie poświadczenia doręczenia, co wynikało z rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 180; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320). Z kolei nieobowiązujący już art. 46 par. 6 k.p.a. wskazywał, że w przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dniu od dnia przesłania zawiadomienia o możliwości jego odbioru w postaci elektronicznej. Na gruncie tych przepisów wykształcił się spór o to, co stanowi dowód skutecznego doręczenia korespondencji kierowanej przez organy do stron postępowań za pośrednictwem ePUAP: czy poświadczenie przedłożenia, czy dopiero poświadczenie doręczenia. Różnica jest kolosalna, ponieważ poświadczenie przedłożenia jest generowane automatycznie przez system na etapie wysyłki dokumentu na elektroniczną skrzynkę podawczą adresata. Z kolei poświadczenie doręczenia jest generowane w momencie zalogowania się adresata do skrzynki i otwarcia korespondencji, a więc jest efektem świadomej decyzji strony dotyczącej chęci odbioru pisma. Jeśli więc strona nie wykonuje przywołanych czynności, poświadczenie doręczenia nie jest generowane. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 46 par. 6 k.p.a., po upływie 14 dni od wysyłki korespondencji przez ePUAP potwierdzonej poświadczeniem przedłożenia organy mogłyby uznać – w ramach fikcji doręczenia – przesyłkę za dostarczoną. Jednak sądy administracyjne w tego typu przypadkach wcale nie tak ochoczo przyznawały organom prawo do powoływania się na fikcję doręczeń. W orzecznictwie podawano w wątpliwość możliwość bezrefleksyjnego przyjmowania przez organy, że jeżeli system wygenerował urzędowe poświadczenie przedłożenia, to korespondencja rzeczywiście dotarła na skrzynkę adresata i ten mógł ją odebrać, a że tego nie zrobił, to już jego decyzja. Sądy administracyjne wielokrotnie stawały na stanowisku, że skoro odbiór korespondencji nie został potwierdzony poświadczeniem doręczenia podpisanym przez adresata, to nie ma jednoznacznego dowodu zarówno na to, że korespondencja została doręczona, jak i na to, że w istocie dotarła na skrzynkę adresata i ten mógł ją pobrać. W konsekwencji adresat mógł kwestionować te okoliczności (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 118/23, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 272/19).

Przepisy procesowe nadal obowiązują

Gdyby zapisy u.d.e. odczytywać w oderwaniu od innych regulacji, to sprawa byłaby prosta. Natomiast doświadczenia z przeszłości wskazują na to, że prawdopodobnie tak nie będzie, a stosowanie nowych przepisów nie rozwiąże dotychczasowych problemów. Oczywiście ostateczna lista wątpliwości interpretacyjnych związanych ze stosowaniem przepisów o e-doręczeniach ukształtuje się dopiero w orzecznictwie sądowym, ale już teraz można zasygnalizować, że odwoływanie się do różnych instytucji prawnych opisanych w u.d.e. będzie wywoływało spory. Podobnie bowiem, jak w odniesieniu do ePUAP; w przypadku systemu e-doręczeń przepisy również rozróżniają dwie kategorie dokumentów tworzonych w procesie obiegu korespondencji, a mianowicie dowody wysłania i dowody otrzymania. To z kolei oznacza, że mogą występować analogiczne wątpliwości interpretacyjne, jak wcześniej przy poświadczeniach przedłożenia i doręczenia, w zakresie tego, czy i kiedy dochodzi do doręczenia korespondencji.

Warto również pamiętać o tym, że rozpoczęcie stosowania przepisów u.d.e. nie oznacza odejścia od przepisów procesowych w zakresie regulacji dotyczących doręczeń. Te obowiązują nadal. Oznacza to, że u.d.e. należy stosować z uwzględnieniem przepisów prawa procesowego: administracyjnego, podatkowego sądowoadministracyjnego czy też cywilnego. Każda z tych procedur zawiera własne regulacje poświęcone doręczeniom. I jeżeli te ostatnie zawierają jakieś modyfikacje reguł ogólnych wynikających z u.d.e., to należy się do nich zastosować. Jeśli bowiem chodzi o ramy prawne e-doręczeń, to przepisy u.d.e. pełnią funkcję ustawy ogólnej, zaś poszczególne regulacje procesowe mogą mieć charakter uszczegóławiający.

Stosowanie w postępowaniach na podstawie k.p.c.

O tym, jak ważne jest o tym pamiętać, świadczy przykład z procedury cywilnej. Otóż zgodnie z art. 1312 par. 2 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.; dalej: k.p.c.) doręczeń w systemie e-doręczeń można dokonać wobec strony będącej osobą fizyczną nieprowadząca działalności gospodarczej tylko wtedy, gdy wniosła ona pismo z adresu do doręczeń elektronicznych albo wskazała ten adres jako adres do doręczeń.

A więc w postępowaniu prowadzonym na podstawie k.p.c. (a to się zdarza również w urzędach), mimo obowiązywania dalej idących regulacji u.d.e., zastosowanie e-doręczeń będzie węższe, właśnie wskutek obowiązujących przepisów prawa procesowego i wprowadzonych tam ograniczeń. Przywołany przepis ogranicza bowiem ogólną zasadę wyrażoną w art. 7 ust. 1 u.d.e., zgodnie z którą wpis adresu do e-doręczeń do bazy adresów elektronicznych jest równoznaczny z żądaniem podmiotu niepublicznego, aby doręczanie korespondencji przez podmioty publiczne następowało właśnie na ten adres. W przypadku osób fizycznych występujących w postępowaniach prowadzonych na podstawie k.p.c. niezbędne będzie niejako dodatkowe uzewnętrznienie woli korzystania w danej sprawie z systemu e-doręczeń.

…i w postępowaniu administracyjnym

Dla porównania, w postępowaniu administracyjnym, w związku z brakiem zastrzeżenia analogicznego do k.p.c., organ będzie mógł skierować korespondencję do osoby fizycznej w systemie e-doręczeń nawet w sytuacji, gdy postępowanie będzie wszczynane z urzędu (wtedy pismo organu jest najczęściej pierwszym w sprawie). Wystarczy, że dana osoba będzie figurować w bazie adresów elektronicznych. W tym bowiem przypadku art. 7 u.d.e. stosuje się wprost.

Wyłączenie

Inny przykład. Zarówno k.p.a. (w art. 39 par. 4), jak i o.p. (w art. 144 par. 1d) w praktyce wyłączają stosowanie u.d.e. W przypadku konieczności doręczenia decyzji, której organ administracji publicznej lub podatkowy nada rygor natychmiastowej wykonalności, albo decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, organ będzie mógł dokonywać doręczeń wyłącznie na podstawie przepisów prawa procesowego administracyjnego i podatkowego, z pominięciem zasad określonych w u.d.e. W takich bowiem przypadkach organy mogą przekazywać korespondencję bezpośrednio przez swoich pracowników i funkcjonariuszy albo wysyłając ją listem poleconym.

Mimo wdrożenia systemu e-doręczeń organy nadal będą mogły korzystać z innych, trochę nietypowych, ale zagwarantowanych im przez przepisy prawa procesowego sposobów informowania o zapadłych rozstrzygnięciach. Przykładem jest zawiadamianie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej poprzez publiczne obwieszczenie, inną formę ogłoszenia zwyczajowo przyjętą w danej miejscowości czy też poprzez udostępnienie pisma w biuletynie informacji publicznej. Zgodnie z art. 49a k.p.a. takie prawo przysługuje organowi co do zasady wtedy, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż 20 stron i na początku postępowania zostały one uprzedzone o zamiarze zawiadamiania w określony sposób.

Na razie brak popytu na pieczęć elektroniczną w samorządach

E-pieczęć – narzędzie, które wespół z systemem e-doręczeń, mogłoby wesprzeć efektywność funkcjonowania administracji publicznej – nie cieszy się popularnością w urzędach. Przez wątpliwości interpretacyjne

W żadnym z zapytanych przez DGP urzędów miast na prawach powiatu nie wykorzystuje się kwalifikowanej pieczęci elektronicznej do podpisywania decyzji administracyjnych. To dobrze oddaje nastawienie samorządów do tego narzędzia. Decyzje administracyjne są bowiem jednym z podstawowych dokumentów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Jeśli więc w postępowaniach administracyjnych organy nie sięgają po e-pieczęć, to trudno sobie wyobrazić, by chciały wprowadzać ją do innych zarządzanych przez siebie procesów. W sytuacji, gdy samorządowcy są zobowiązani wdrożyć system e-doręczeń, mogliby również pomyśleć o wykorzystaniu komplementarnego narzędzia, czyli właśnie e-pieczęci. Okazuje się, że pomóc w zmianie obecnego nastawienia mogłaby poprawa przepisów. Ale po kolei.

Ramka 2

Powolny rozwój

Podpisy elektroniczne, system e-doręczeń, pieczęcie elektroniczne – wszystkie te rozwiązania łączy to, że są przeznaczone do zabezpieczania i przesyłania korespondencji w postaci elektronicznej. Nie bez powodu ogólne ramy prawne ich wykorzystania zostały określone w jednym akcie prawnym, a mianowicie w rozporządzeniu eIDAS. Rozporządzenie to zaczęto stosować na terenie UE – o czym już wspominaliśmy wcześniej – 1 lipca 2016 r., rozpoczynając proces wieloletnich zmian legislacyjnych w państwach członkowskich. Zamysł unijnego prawodawcy był prosty: e-pieczęcie, razem z podpisami elektronicznymi, miały być wykorzystywane do zabezpieczania integralności i autentyczności pochodzenia dokumentów elektronicznych, a usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego służyć do ich przesyłania.

Obecnie w Polsce, po wielu latach od wejścia w życie unijnych przepisów, znajdujemy się w fazie wdrażania systemu e-doręczeń. Długa przerwa dzieląca moment przyjęcia ustawy o doręczeniach elektronicznych (18 listopada 2020 r.) od rozpoczęcia jej stosowania na szeroką skalę (10 grudnia 2023 r.) i tak prezentuje się lepiej niż wdrażanie do polskiego porządku prawnego pieczęci elektronicznej. Co prawda na przestrzeni ostatnich lat w polskim porządku prawnym pojawia się coraz więcej aktów prawnych, które dopuszczają wykorzystywanie pieczęci elektronicznej w kolejnych procesach. Są wśród nich również dwa kluczowe z perspektywy urzędników akty prawne, tj. k.p.a. oraz o.p. Co ciekawe, gros przepisów poświęconych pieczęci elektronicznej zostało wprowadzone do tych dwóch aktów prawnych na mocy u.d.e. Na razie nie przekłada się to jednak na korzystanie z pieczęci elektronicznej w praktyce.

Dwie funkcje e-pieczęci

E-pieczęć to nic innego jak dane elektroniczne dodane do innych danych w postaci elektronicznej lub logicznie z nimi powiązane, aby zapewnić autentyczność pochodzenia informacji i ich integralność. e-pieczęć, podobnie jak e-podpis, służy do zabezpieczania e-dokumentów i potwierdzania ich wiarygodności. Od strony technologicznej pieczęć elektroniczna jest zbudowana analogicznie do podpisu elektronicznego. Różnica polega na tym, że e-podpis jest przyporządkowany do konkretnej osoby fizycznej, zaś e-pieczęć przynależy do podmiotu niebędącego osobą fizyczną, np. organu administracji publicznej.

Pieczęć elektroniczna może pełnić dwie różne funkcje, tj. jako narzędzie do zabezpieczania danych w postaci elektronicznej oraz jako nośnik oświadczeń woli osoby prawnej. W przeciwieństwie do podpisu elektronicznego, używanego wskutek świadomej decyzji człowieka, e-pieczęć może być wykorzystywana w ramach zautomatyzowanych procesów zarządzanych przez systemy teleinformatyczne.

W tym miejscu warto dodać, że zgodnie z obowiązującym od 2021 r. art. 14 par. 1a k.p.a. w ramach realizacji zasady pisemności sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Przy czym pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. To ostatnie zastrzeżenie stanowi wyjście ustawodawcy naprzeciw postulatom doktryny, która wskazywała, że w przypadku użycia e-pieczęci przez człowieka z treści pisma powinno wynikać wskazanie osoby, która takiego użycia dokonała. Zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem identyfikacja osoby podejmującej czynność. Z kolei w przypadku braku takiego zastrzeżenia, e-pieczęć w administracji publicznej powinna być wykorzystywana jedynie do opatrywania pism automatycznie tworzonych przez system teleinformatyczny organu.

W art. 14 par. 1b k.p.a. ustawodawca poszedł jeszcze dalej. Otóż wskazał, że sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem pism generowanych automatycznie i opatrzonych kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej. Jednocześnie w regulacji zawarto zastrzeżenie, że przepisów o konieczności opatrzenia pisma podpisem pracownika organu administracji publicznej nie stosuje się w przypadku pism generowanych automatycznie. Analogiczne regulacje zawiera art. 126 ordynacji podatkowej.

Ostrożnie z nowością

W praktyce przywołane przepisy na razie pozostają martwe w zakresie pieczęci elektronicznej. Tak jak już wspominano wcześniej, pracownicy administracji samorządowej niechętnie sięgają po to narzędzie. Standardem jest wykorzystanie kwalifikowanego podpisu elektronicznego, co oznacza, że pozostałe rodzaje e-podpisów, tj. zaufany i osobisty, też nie są używane.

Powodem jest niejasna korelacja pomiędzy art. 14 k.p.a. a art. 107 k.p.a. wymieniającym obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Podobnie sprawa wygląda w przypadku o.p. Jednym z obligatoryjnych elementów decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Co prawda w 2021 r. z k.p.a. zniknęło zastrzeżenie, że ma to być kwalifikowany podpis elektroniczny. Pojawia się pytanie, czy wskazanie w treści decyzji bądź postanowienia personaliów urzędnika wystawiającego dokument i opatrzenie go kwalifikowaną e-pieczęcią organu będzie wystarczające dla spełnienia przywołanego wcześniej wymogu umieszczenia w e-dokumencie podpisu osoby upoważnionej? Wydaje się, że na tak postawione pytanie zasadne jest udzielenie odpowiedzi negatywnej. Argumentem przemawiającym za takim rozumieniem regulacji dotyczących wymogów formalnych decyzji i innych oświadczeń woli organów administracji publicznej jest to, że dotychczas, jeśli ustawodawca miał intencję odstępowania w określonych przypadkach od wymogu opatrywania takich oświadczeń podpisem osoby piastującej funkcję organu bądź osoby upoważnionej przez organ, to wyrażał to wprost w przepisach. Tymczasem w wykazie koniecznych elementów decyzji określonych w k.p.a. i o.p. zniesiono obligo stosowania kwalifikowanego e-podpisu, a nie podpisu elektronicznego w ogóle. W takiej sytuacji regulacje art. 107 k.p.a. można traktować jako regulację uszczegółowiającą względem ogólnej zasady wyrażonej w art. 14 k.p.a.

Są perspektywy

Obecny stan nie oznacza, że pieczęć elektroniczna nie będzie jednak stopniowo wdrażana do codziennej pracy administracji samorządowej. Po rozpoczęciu korzystania z systemu e-doręczeń naturalnym kolejnym krokiem wydaje się sięgnięcie właśnie po e-pieczęć oraz wykorzystanie stojących za nią możliwości. Przy czym oczywiście wymaga to stosownych zmian w przepisach, które rozstrzygną obecne wątpliwości, czy e-pieczęcią można opatrywać akty administracyjne.

Dzięki e-pieczęci można by zautomatyzować proces wydawania decyzji administracyjnych i postanowień, a więc wprowadzenie możliwości wydawania tych dokumentów nie tylko bez konieczności opatrywania ich e-podpisem pracownika organu administracji publicznej, lecz także bez udziału czynnika ludzkiego w procesie ich tworzenia. Od 2021 r. istnieje – o czym wspominano wcześniej – podstawa prawna do automatyzacji procesu załatwiania spraw administracyjnych, co wynika z przywołanych już art. 14 k.p.a. i art. 126 o.p. Oczywiście ramy prawne zautomatyzowanego postępowania administracyjnego muszą mieć charakter przemyślany, pełny i niepozostawiający pola do interpretacji, choćby dlatego, żeby zapewnić stronom postępowań stosowne gwarancje procesowe. Niemniej jednak postawienie na takie rozwiązania otworzyłoby drogę do bardzo śmiałych koncepcji. W sytuacji, gdy coraz większa część danych jest gromadzona przez administrację publiczną w postaci elektronicznej, a obecnie trwa wdrażanie publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, można sobie wyobrazić sytuację, w której całe postępowanie administracyjne – począwszy od zebrania danych niezbędnych do jego wszczęcia, a skończywszy na wydaniu i przekazaniu stronie decyzji administracyjnej – odbywa się bez udziału człowieka, np. pracownika organu administracji publicznej. Zautomatyzowanie postępowań administracyjnych pozwoli skróci czas postępowań oraz pozwoli na oszczędności finansowe, ale też ograniczy się błędy, które pojawiają się w trakcie rutynowego wykonywania tych samych zadań przez urzędników (np. wydawanie decyzji o wymiarze zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości, gdzie corocznie jedyną zmienną jest stawka daniny za 1 mkw. obowiązująca na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego).

Narzędzie do zabezpieczania

Co ciekawe, o ile żaden z zapytanych przez DGP urzędów miast na prawach powiatu nie używa e-pieczęci do zabezpieczania decyzji administracyjnych, o tyle pojedyncze urzędu miast wdrożyły już to narzędzie. Przy czym warto pamiętać, że choć autoryzacja oświadczeń woli organu przy użyciu e-pieczęci wywołuje opisywane wątpliwości, to nie ma żadnych przeszkód, by urzędy stosowały drugą funkcję tego narzędzia, czyli jako zabezpieczenia danych elektronicznych, w tym gromadzonych w sprawie dowodów w postaci elektro nicznej.

– Od sierpnia 2023 r. Urząd Miasta Ruda Śląska posiada kwalifikowaną pieczęć elektroniczną – informuje Agnieszka Piekorz-Hałczyńska, rzeczniczka prasowa magistratu.

– Mamy zakupioną aplikację (funkcjonalność) do posługiwania się e-pieczęcią, ale stosowana jest jedynie w ograniczonym stopniu w wydziale geodezji ze względu na obowiązujące uregulowania – słyszymy w wydziale organizacji i nadzoru Urzędu Miasta Krakowa.

Inne urzędy są w trakcie procesu wdrażania pieczęci elektronicznej albo na etapie prac koncepcyjnych w tym zakresie. – W najbliższym czasie zostanie przeprowadzona analiza pod kątem wykorzystania również pieczęci kwalifikowanej – zapowiada biuro rzecznika prasowego w Urzędzie Miasta Łodzi. – Trwają prace związane z wdrożeniem kwalifikowanej pieczęci elektronicznej do zastosowania w przypadkach określonych przepisami prawa – relacjonuje Wojciech Kasprzak, dyrektor wydziału organizacyjnego Urzędu Miasta Poznania, a Ewa Grudniok, rzeczniczka prasowa Urzędu Miasta Tychy, informuje, że jej urząd obecnie jest na etapie wdrożenia kwalifikowanej pieczęci elektronicznej.

Co ważne: z pieczęcią elektroniczną jest już zintegrowane środowisko systemu EZD PUW wykorzystywanego przez dużą część urzędów samorządowych do realizacji czynności kancelaryjnych. ©℗

opinia eksperta

EZD PUE można już używać

W tym roku udostępniliśmy wersję EZD PUW zintegrowaną z pieczęcią elektroniczną urzędu i nasi partnerzy mogą już tę wersję stosować. Moim zdaniem to jest przyszłość. Jest jeszcze kilka wątpliwości interpretacyjnych natury prawnej dotyczących możliwości wykorzystania e-pieczęci, ale patrząc od strony technicznej, EZD PUW jest zintegrowany z e-pieczęcią, zarówno kwalifikowaną, jak i niekwalifikowaną.

Wiązałem duże nadzieje z uruchomieniem modułu EZD PUW zintegrowanego z e-pieczęcią, ale ponieważ interpretacje prawne w tym zakresie nie są jeszcze jednoznaczne, to na razie nasi partnerzy mają pewne obawy w stosowaniu tego narzędzia. Czekamy, aż się kwestia wątpliwości rozstrzygnie. Są jednak pierwsze odważne urzędy, które zaczynają stosować e-pieczęć. Myślę, że niebawem zaczniemy promować te rozwiązania, bo stanowią one niesamowite ułatwienie. Przede wszystkim e-pieczęć może ułatwić automatyzację procesów. Podam przykład: urząd ma do uwierzytelnienia 10 tys. dokumentów. Dzięki pieczęci elektronicznej nie będzie każdego z nich uwierzytelniał osobno, może to zrobić automatycznie w systemie. Oczywiście przy wdrażaniu tego narzędzia, poza rozwiązaniem wspomnianych dylematów prawnych, ważne jest to, by uniknąć pułapki: autoryzowania przy użyciu e-pieczęci nieprzemyślanych dokumentów. Potwierdzając coś w zautomatyzowanym procesie, można doprowadzić do potwierdzenia określonej woli czy też stanowiska organu bez czytania dokumentu. ©℗