Gminy zapłacą kary, jeśli nie uwzględnią złóż strategicznych w aktach planistycznych

Jeśli rada nie przyjmie na czas odpowiedniej uchwały, to wojewoda nałoży sankcję na samorząd lokalny. Jednak ani radni, ani włodarze nie poniosą osobistej odpowiedzialności, także z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

28 października wejdą w życie przepisy, które zobowiążą jednostki samorządu terytorialnego do uwzględniania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, planach ogólnych gmin oraz planach zagospodarowania przestrzennego województw tzw. złóż strategicznych wskazanych przez ministra właściwego ds. środowiska. Chodzi o złoża, które mają podstawowe znaczenie dla gospodarki kraju lub dla interesu surowcowego państwa, ponadprzeciętną dla danej kopaliny wielkość zasobów lub unikalne parametry. Obowiązek ten wprowadzi art. 95 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego (dalej: p.g.g.), zmieniony przez ustawę z 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja p.g.g.).

Co istotne, jeżeli gminy nie wypełnią obowiązku w przewidzianym terminie, to odpowiednie zmiany w dokumentach planistycznych będzie mógł wprowadzić wojewoda w ramach zarządzenia zastępczego (na mocy art. 96 p.g.g.). [opinia eksperta] A na dodatek wojewoda nałoży na gminę karę w wysokości 30 tys. lub 120 tys. zł. To zaś może wiązać się dla gmin ze znacznymi wydatkami budżetowymi, których poniesienie kłóci się niewątpliwie z zasadami, o których mowa w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten głosi, że „wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów”.

O konsekwencjach zmian w p.g.g. pisaliśmy pisaliśmy w Gazecie Prawnej Poradniku z 13–15 października 2023 r., nr 199. Natomiast dziś zastanawiamy się, czy z tytułu nałożenia kary na gminę przez wojewodę z powodu bezczynności grozić będzie odpowiedzialność również włodarzowi, członkom rady gminy (lub odpowiednio samorządowi województwa)? I czy w sytuacji, gdy włodarz będzie chciał wykonać obowiązek nałożony przez ministra, ale rada się sprzeciwi, to będzie on mógł się wybronić przed odpowiedzialnością?

Podział zadań przy uchwałach

Analizując aspekt finansowy odpowiedzialności za bezczynność organu (i w konsekwencji ewentualne kary) w kontekście wprowadzonej nowelizacji p.g.g., zacząć trzeba od przypomnienia właściwości organów JST w procedurze przyjmowania zmian w aktach planowania przestrzennego. Określenie właściwości organu stanowiącego w sprawie podejmowania uchwał dotyczących aktów planistycznych jest istotne z punktu widzenia ewentualnej odpowiedzialności za zaniechania we wdrożeniu nowych rozwiązań legislacyjnych przewidzianych nowelizacją p.g.g.

Wspomniane w art. 95 p.g.g. dokumenty, czyli plany ogólne, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województw, mają podstawy normatywne w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). W art. 2 pkt 22 u.p.z.p. postanowiono, że pod pojęciem aktu planowania przestrzennego należy rozumieć „plan ogólny gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwałę ustalającą zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, audyt krajobrazowy oraz plan zagospodarowania przestrzennego województwa”. Co istotne, ustawodawca precyzuje, jaki organ samorządów podejmuje stosowne uchwały w zakresie powyższych dokumentów planistycznych – są to organy stanowiące gminy i województwa, czyli – rada gminy oraz sejmik województwa. W art. 13a ust. 1 u.p.z.p. postanowiono np., że dla obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu, rada gminy uchwala plan ogólny gminy, zwany dalej „planem ogólnym”. Z kolei z art. 42 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa uchwala sejmik województwa.

Bez konsekwencji dla organów stanowiących…

Nie ma więc wątpliwości co do tego, że wprowadzenie nowych przepisów wymaga podjęcia uchwały przez organ stanowiący JST. W tej sytuacji to właśnie brak podjęcia stosownej (pozytywnej) uchwały może aktywować odpowiedzialność finansową jednostki samorządowej (jako podmiotu prawa, ale nie organu), o której mowa w art. 96 p.p.g. – czyli nałożenie wspomnianych wyżej kar pieniężnych przez wojewodę w związku z wydaniem zarządzenia zastępczego. Zatem w takiej sytuacji to działania (względnie zaniechania) organu stanowiącego stanowiłyby bezpośrednią przyczynę nałożenia przez wojewodę kar pieniężnych i od postawy członków (radnych) organów stanowiących gminy i województwa zależą ewentualne konsekwencje finansowe dla ich macierzystych jednostek.

Co wymaga jednak podkreślenia, przepisy p.g.g. nie przewidują konsekwencji prawnych dla członków organów stanowiących, którzy swoim działaniem (zaniechaniem) przyczynią się do obciążenia JST wspomnianymi karami. Także inne przepisy nie przewidują konsekwencji dla samych członków ww. organów, poza ewentualną negatywną oceną wykonywania mandatu podczas wyborów samorządowych (czyli odpowiedzialnością tzw. polityczną). Rzecz jasna w konsekwencji nie może być mowy o odpowiedzialności tych osób w trybie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

…i dla organów wykonawczych

W kontekście niewykonania nowego obowiązku nie sposób też mówić o odpowiedzialności organów wykonawczych JST, które jedynie opracowują projekty uchwał dla organów stanowiących. Przypomnijmy, że w przypadku samorządu gminnego, zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, przygotowywanie projektów uchwał rady gminy należy do zadań wójta.

Zbliżone rozwiązanie jest przewidziane w przypadku samorządu województwa, albowiem w art. 41 ust. 1–2 ustawy o samorządzie województwa postanowiono, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Do zadań zarządu województwa należy w szczególności wykonywanie uchwał sejmiku województwa.

W pewnych okolicznościach ciężar odpowiedzialności mógłby teoretycznie spoczywać na organach wykonawczych ww. samorządów, np. w przypadku, gdy nie przedłożono organom stanowiącym we właściwym czasie projektów uchwał. Należy bowiem zaznaczyć, że aby organ stanowiący JST (rada gminy, sejmik województwa) miał szansę na podjęcie uchwały w przedmiocie wdrożenia nowych rozwiązań legislacyjnych, organ wykonawczy musi przedstawić projekt aktu prawnego. Gdy zarząd nie przedstawi projektu uchwały, to organ stanowiący nie może wyrazić woli w danej sprawie. W praktyce może wystąpić także sytuacja, gdy organ wykonawczy (wójt, prezydent, starosta) będzie inicjował podjęcie uchwały w sprawie dokonywania zmian w dokumentach planistycznych, ale organ stanowiący – czyli rada lub sejmik – nie podejmie uchwały. Nie ma wątpliwości, że w tych okolicznościach nie można czynić zarzutów wobec organu wykonawczego, który swoje zadanie ustawowe wypełnił. Wskazane jest jednak, aby inicjatywa legislacyjna była przez organ wykonawczy ponawiana, brak rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie projektu nie zwalnia bowiem organu wykonawczego z dalszej inicjatywy.

Nie ma podstaw w ustawach

Jednak nawet w razie naruszeń wspomnianych terminów z p.p.g. z winy organów wykonawczych (gdy nie dojdzie do odpowiednich zmian w aktach planistycznych) trudno będzie mówić o konkretnych konsekwencjach prawnych dla zarządów (czy to na płaszczyźnie ustawy o finansach publicznych, czy to na płaszczyźnie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Co prawda w tej drugiej ustawie przewidziano czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych (m.in. zapłatę kar), ale jej art. 16 warunkuje występowanie czynu od uprzedniego niewykonania w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych. Chodzi więc o zobowiązanie pieniężne. Z podanego artykułu wynika zaś, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2021 r. (sygn. akt I GSK 807/21) min. wskazano, że „Delikt finansowy, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest deliktem o charakterze skutkowym, co oznacza, że do przypisania tego czynu oraz odpowiedzialności za ten czyn konieczne jest wykazanie wypełnienia przez jego sprawcę wszystkich określonych nim znamion łącznie, a mianowicie niewykonania (istniejącego, możliwego do spełnienia i wymagalnego) zobowiązania jednostki finansów publicznych i pozostającej w związku przyczynowo-skutkowym z niewykonaniem w terminie tego zobowiązania zapłaty odsetek, kar lub opłat (albo oprocentowania należności)”. W przypadkach, o których mowa w znowelizowanych przepisach art. 96 p.g.g., nie można jednak mówić o niewykonaniu zobowiązania w kontekście ww. art. 16 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów.

Podsumowując: należy stwierdzić, że ustawodawca, wprowadzając kary pieniężne za zaniechania związane z wdrożeniem nowych mechanizmów planistycznych, tak naprawdę wprowadził odpowiedzialność zbiorową. Niezależnie bowiem od tego, z winy którego organu nie dojdzie do wprowadzenia wymaganych zmian w lokalnym prawie, to i tak finalnie odpowiedzialność finansowa spocznie na jednostce – czyli gminie lub województwie. ©℗

opinia eksperta

Nowe zasady ochrony kopalin ograniczą władztwo planistyczne administracji terytorialnej

Od 28 października obowiązywać będą m.in. ::

■ legalna definicja złoża strategicznego (dodany pkt 19a w art. 6 ust. 1 p.g.g.) – rozumie się pod tym pojęciem złoże, które ze względu na jego znaczenie dla gospodarki lub bezpieczeństwa kraju będzie podlegać szczególnej ochronie prawnej,

■ procedura uznania danego złoża za strategiczne (określa ją dodany art. 94a p.g.g),

■ obowiązek prowadzenia wykazu złóż strategicznych przez ministra właściwego do spraw środowiska (dodany art. 94c p.g.g.),

■ wzmocnieny mechanizm ochrony złóż.

Jak wskazywano w uzasadnieniu do projektu nowelizacji, powodem wzmocnienia ochrony złóż kopalin są zalecenia pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli z 2017 r., w których wykazano m.in. brak wykazu złóż o strategicznym znaczeniu dla państwowej gospodarki, brak instrumentów zapobiegających stałej zabudowie ich terenu, nieegzekwowanie od JST informacji o realizacji obowiązku ujawniania udokumentowanych złóż kopalin w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz o przyjętych ograniczeniach zagospodarowania na terenach tych złóż.

Przy podejmowaniu decyzji o uznaniu złoża za strategiczne minister środowiska ma obowiązek wystąpić o opinię Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego w zakresie spełniania kryteriów do uznania złoża za strategiczne oraz ewentualnego wskazania warunków, jakie gmina powinna uwzględnić w toku realizacji obowiązków związanych z ujawnieniem złoża w dokumentach planistycznych w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko tego wyspecjalizowanego podmiotu ma mieć kluczowe znaczenie dla decyzji ministra. Ponadto minister musi zasięgnąć opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy, na terenie której znajduje się złoże kopaliny. Trzeba jednak zauważyć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego opinia nie wiąże organu właściwego do wydania decyzji, o ile przepisy prawa materialnego nie wprowadzają wyjątków w tym zakresie. W nowelizacji p.g.g. takiego wyjątku nie przewidziano.

Decyzja uznająca złoże kopaliny za złoże strategiczne może wskazać warunki, jakie gmina powinna uwzględnić w toku realizacji obowiązków związanych z ujawnieniem złoża w dokumentach planistycznych, żeby zabezpieczyć możliwości jego eksploatacji lub wykorzystania. Przepisy dotyczące decyzji nie określają katalogu tych warunków, wskazują jedynie, że w szczególności mogą one polegać na konieczności wprowadzenia zakazu trwałej zabudowy lub innego zagospodarowania wyznaczonego obszaru złoża strategicznego, które nie pozwalałoby zagospodarować tego złoża. Tym samym minister może wskazać dowolne warunki, które w jego ocenie, opartej na opinii państwowej służby geologicznej, mogą przyczynić się do zabezpieczenia korzystania ze złoża.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 95 ust. 2 p.g.g. przy określeniu ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów ogólnych gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw uwzględnia się występowanie złóż kopalin oraz innych struktur, tj. wód podziemnych, kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla, podziemnych bezzbiornikowych magazynów substancji, a także potrzebę zapewnienia możliwości ich wydobycia lub wykorzystania.

Nowelizacja doprecyzowała również, że powyższe ustalenia muszą uwzględniać rozstrzygnięcia wynikające z decyzji:

■ zatwierdzającej dokumentację geologiczną albo dodatek do dokumentacji geologicznej oraz informacje zawarte w ww. dokumentach, w szczególności odnoszące się do ochrony przed działaniem uniemożliwiającym zagospodarowanie złoża;

■ o uznaniu złoża kopaliny (jego części) za złoże strategiczne, jeżeli została wydana.

Termin, jaki ustalono dla wprowadzenia w wyżej wskazanych dokumentach planistycznych zmian koniecznych dla ochrony udokumentowanych złóż kopalin i innych struktur, to:

■ dwa lata od dnia doręczenia właściwemu organowi gminy kopii decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną albo dodatek do tej dokumentacji,

■ rok od dnia doręczenia właściwemu organowi gminy kopii decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno -inwestycyjną złoża węglowodorów albo dodatek do tej dokumentacji (art. 95 ust. 3 p.g.g.).

Warto podkreślić, że koszty ww. zmian dokumentów planistycznych ponosi podmiot, na rzecz którego zatwierdzono dokumentację geologiczną lub dodatek do niej (art. 95 ust. 5 i 6 p.g.g.), co z punktu widzenia organów samorządu jest korzystnym rozwiązaniem.

Jeżeli w opisanych wyżej terminach (odpowiednio dwa lata bądź rok) rada gminy nie dokona aktualizacji studium, to wojewoda (jako organ nadzoru nad samorządem gminnym) wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze wprowadzające do planów ogólnych gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw zmiany konieczne dla ochrony złóż kopalin. Ten mechanizm korekcyjny powoduje, że rada gminy traci swoje kompetencje na rzecz wojewody (art. 96 ust. 1 p.g.g. w wersji od 28 października). Jednocześnie p.g.g. zawiera już instrument, który pozwala wojewodzie – w przypadku wydania przez niego zarządzenia zastępczego – wymierzyć gminie kary za uchybienie terminom na wprowadzenie do dokumentów planistycznych w wysokości odpowiednio 30 tys. zł i 120 tys. zł (art. 96 ust. 1a p.g.g.). Dodatkowo gmina, której obszaru dotyczyć będzie zarządzenie zastępcze, poniesie w całości koszty sporządzenia zmiany planu ogólnego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. ©℗