Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jedną z najważniejszych, wymagających zweryfikowania przesłanek jest zachowanie zasad kontynuacji funkcji i bliskiego sąsiedztwa. By ustrzec się kosztownych błędów, trzeba znać nie tylko przepisy, lecz także bogate orzecznictwo.
Poza art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) bardzo ważne jest rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. ministra infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie).
W rozporządzeniu został doprecyzowany sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy wobec powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu. Na wszystkie te problemy należy zwracać uwagę przy okazji wydawania decyzji i doprecyzowania przesłanek związanych z warunkami zabudowy. Tak więc znajomość wskazanych zagadnień jest obowiązkiem przedstawicieli gminy. Nieprawidłowa wykładnia przedmiotowych przepisów może bowiem skutkować zakwestionowaniem decyzji gminy przed samorządowym kolegium odwoławczym lub sądem administracyjnym.
WAŻNE
Dla danego terenu może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, będzie zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu
Urzędnik musi znać przepisy
Dla pracowników urzędu gminy odpowiedzialnych za wydawanie decyzji o warunkach zabudowy znajomość prawnych tez związanych z określaniem parametrów wskazanych w rozporządzeniu jest bardzo ważna. Pozwoli ocenić zebrany w postępowaniu materiał dowodowy, a także poziom argumentów wysuwanych przez inwestorów.
Znajomość szczegółowych kryteriów związanych z wyznaczeniem obszaru analizowanego czy linii zabudowy jest ważna nie tylko dla zatrudnionych w gminie architektów i urbanistów. Od tego, jak zostanie przeprowadzona dana analiza, zależeć będzie często możliwość konkretnej zabudowy danej nieruchomości. Tak więc inwestorzy również będą zwracali uwagę na przepisy rozporządzenia, weryfikując od strony formalnoprawnej, czy analiza została przeprowadzona prawidłowo. W konsekwencji przepisy rozporządzenia doczekały się obszernego orzecznictwa. Odgrywać ono będzie istotną rolę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Znajomość związanych z tym zagadnieniem zasad jest obowiązkiem pracowników samorządowych odpowiedzialnych za wydawanie tej decyzji.
WAŻNE
Od tego, jak zostanie przeprowadzona analiza urbanistyczna, zależeć będzie często możliwość konkretnej zabudowy nieruchomości. Dlatego poprawne przeprowadzenie analizy będzie warunkować w sposób istotny ocenę prawidłowości całej decyzji o warunkach zabudowy
Bez nadmiernych ograniczeń
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla danego terenu może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, będzie zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe wymogi zostały sformułowane na pewnym poziomie ogólności. Dlatego też zostały uściślone w rozporządzeniu, w którym doprecyzowano, jak należy szczegółowo sprawdzać, czy zasady kontynuacji funkcji i bliskiego sąsiedztwa zostały zachowane.
Pamiętać trzeba również o tym, że ochrona ładu przestrzennego na terenach nieobjętych planem miejscowym ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. W obecnym systemie prawnym ochrona ładu przestrzennego nie może jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności i prawa zabudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1245/14, Legalis).
Dostosować się do sąsiadów
W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że warunkiem wydania decyzji lokalizacyjnej jest ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia warunek zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, iż inwestycja ta będzie dostosowana do cech zabudowy występującej już w danym terenie i że nie będzie elementem obcym, niedostosowanym do istniejącego układu urbanistycznego (wyrok WSA w Krakowie z 10 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1589/14, Legalis). Jednocześnie ocena konkretnej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy. Ewentualne odstępstwa od zabudowy otoczenia muszą być uzasadnione pod względem urbanistycznym i zapewniać zachowanie ładu przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1936/13, Legalis). Tym niemniej kontynuacja funkcji nie może oznaczać tylko i wyłącznie tożsamości planowanej zabudowy z zabudową otoczenia.
WAŻNE
Wyniki analiz urbanistycznych stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W załączniku tym muszą być stosowane nazewnictwo i oznaczenia graficzne takie same jak te w decyzji
Wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa służą zachowaniu i ochronie ładu przestrzennego na danym obszarze. Pozostają jednak mimo wszystko ogólnymi zasadami i dlatego wymagają doprecyzowania w ramach rozporządzenia. Nie zmienia to jednak faktu, że przy okazji wykładni przepisów rozporządzenia trzeba pamiętać o wskazanych wyżej wytycznych. Nie mogą być one dla konkretnego inwestora zbyt rygorystyczne. Podkreślić też trzeba, że przy tej okazji kluczowe jest stwierdzenie kontynuacji funkcji. W ramach tego pojęcia mieścić się mogą mimo wszystko zróżnicowane formy zabudowy.
W tym kontekście trzeba pamiętać, że analiza wskazanych powyżej kwestii stanowi podstawowy dowód w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy (wyrok WSA w Rzeszowie z 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 415/13, Legalis). Dlatego też tak ważne jest prawidłowe przeprowadzenie analizy. Błędy umożliwią podważenie całej decyzji.
WAŻNE
Obszarem analizowanym jest teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania
Załącznik do decyzji
Wyniki analiz określonych w omawianym rozporządzeniu będą stanowiły załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W załączniku tym muszą być stosowane nazewnictwo i oznaczenia graficzne takie same jak te w decyzji. Nie będzie to jedyny załącznik w tego rodzaju postępowaniach. Będzie nim bowiem zarówno mapa w odpowiedniej skali, jak też składająca się z części tekstowej i graficznej omawiana analiza, opatrzona podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji. Załącznik będzie stanowić integralną część całej decyzji. Jego brak zostanie uznany za rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (wyrok NSA z 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 908/11, Legalis).
Obszar analizowany
To właśnie wyznaczenie tego obszaru wydaje się kluczowe dla wyznaczania linii zabudowy, a także określenia możliwości zabudowy danego terenu. Wyznaczenie obszaru analizowanego należy więc traktować jako wskazanie działek stanowiących punkt odniesienia przy dalszych szczegółowych analizach. Zgodnie z par. 2 ust. 4 rozporządzenia obszarem analizowanym jest teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Tak więc właśnie w ramach obszaru analizowanego bierze się pod uwagę funkcję (czyli sposób użytkowania) i cechy (gabaryty, formę architektoniczną, linię zabudowy) zabudowy.
To na obszarze analizowanym będzie więc prowadzona analiza funkcji i cech zabudowy. Jego granice wyznacza się w ten sposób, że odległość obszaru analizowanego nie może być mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki (czyli części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę) i jednocześnie nie mniejsza niż 50 metrów. Rozporządzenie nie podaje jednocześnie wielkości maksymalnych obszaru (co należy uważać za błąd). Wyznaczenie obszaru analizowanego jest kluczowe dla możliwości realizacji całej inwestycji. Im obszar ten będzie większy, tym większe prawdopodobieństwo, że znajdzie się w nim działka zabudowana w sposób odpowiadający oczekiwaniom i zamierzeniom inwestora. W praktyce pojawia się czasem wątpliwość, jak wyznaczać obszar analizowany w bardziej szczegółowym zakresie.
U zbiegu ulic
Można również wyobrazić sobie sytuację, kiedy nieruchomość stanowiąca teren dla inwestycji jest usytuowana u zbiegu różnych ulic i w związku z powyższym przylega do kilku dróg publicznych. Wtedy wyznaczenie frontu działki (i w konsekwencji jej obszaru analizowanego) będzie zależeć od wnioskodawcy. To on powinien wskazać we wniosku, z której z ulic będzie się odbywać zjazd na działkę (wyrok WSA w Białymstoku z 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 466/13, Legalis). Samo pojęcie frontu działki należy mimo to rozumieć szeroko. Dopuszczalne jest bowiem ustalanie warunków zabudowy dla działek, które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jedynie pośredni – np. przez drogę wewnętrzną.
WAŻNE
Omawiane rozporządzenie nie podaje wielkości maksymalnych obszaru analizowanego. Jego wyznaczenie jest kluczowe dla możliwości realizacji całej inwestycji. Im będzie większy, tym większe prawdopodobieństwo, że znajdzie w nim się działka zabudowana w sposób odpowiadający oczekiwaniom i zamierzeniom inwestora
Jednym z kluczowych problemów, które przy okazji obszaru analizowanego mogą występować, jest określenie, w jakich przypadkach obszar ten może mieć powierzchnię większą niż minimalna (trzykrotna szerokość frontu działki). Często pojawia się presja ze strony inwestorów chcących uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla ich określonej koncepcji. Inwestorzy oczekują, aby dany obszar został wyznaczony w większym zakresie, niż przewidują to podstawowe wymogi rozporządzenia. Pamiętać jednak trzeba przy tej okazji o tezach orzeczniczych, zgodnie z którymi wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum, nie może zależeć od zamiarów inwestora. Przy wyznaczaniu obszaru ponad minimalne rozmiary organ powinien wykazać, że jego wielkość służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić jednostki urbanistyczno-architektonicznej (wyrok WSA w Gliwicach z 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1131/14, Legalis). Tak więc wyznaczenie obszaru musi być w odpowiedni sposób uzasadnione z uwagi na specyfikę terenu. Nie może się sprowadzać jedynie do poszukiwania określonych cech i funkcji w celu dopuszczenia konkretnej lokalizacji. Przykładem takiego uzasadnienia może być wyznaczanie obszaru w ramach zabudowy rozproszonej. Wtedy trzeba mieć na uwadze, że odległości (np. na terenach wiejskich) między poszczególnymi działkami mogą być nawet kilkusetmetrowe, i do tych okoliczności należy dostosować działania (wyrok NSA z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2213/12, Legalis).
W wielu gminach można się spotkać z opinią, że wyznaczanie obszaru analizowanego jest uznaniowe. W świetle powyższych argumentów należy uznać taką tezę za błędną.
Linia zabudowy
Kolejnym ważnym zagadnieniem przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest określenie linii zabudowy. Rozumie się przez nią linię oznaczającą granicę, której nie może w danym przypadku przekroczyć lico budynku. W par. 4 rozporządzenia wyodrębniono:
wobowiązującą linię nowej zabudowy,
wlinię istniejącej zabudowy.
Obowiązująca linia zabudowy jest wyznaczana na działce objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W praktyce mogą jednak występować niejasności w zakresie tego, co dokładnie ona oznacza. Zgodnie z ujęciem typowo urbanistycznym, na tej linii powinna stanąć frontowa ściana danego budynku lub budowli naziemnej. Ma ona stanowić przedłużenie linii istniejącej zabudowy, która występuje na działkach sąsiednich. W literaturze przedmiotu wyróżnia się również pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy, czyli płaszczyzny pionowej ograniczającej obszar, na którym dopuszcza się zabudowę. Obowiązująca linia zabudowy jest traktowana jako odmiana nieprzekraczalnej linii zabudowy. Różnica polega na tym, że nieprzekraczalna linia zabudowy jedynie ogranicza obszar, na którym dopuszcza się zabudowę, a obowiązująca linia zabudowy to płaszczyzna pionowa, przy której występuje obowiązek lokalizowania obiektów kubaturowych (P. Saternus, „Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego” BEL Studio, Warszawa 2013, s. 240). Podkreślić należy raz jeszcze, że w rozporządzeniu jest mowa o obowiązującej linii zabudowy.
WAŻNE
Obowiązująca linia zabudowy jest wyznaczana na działce objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy
Opierając się wyłącznie na urbanistycznym rozumieniu pojęcia obowiązującej linii zabudowy, można dojść do wniosku, że linia ta wskazuje konkretne miejsce, w którym ma zostać zlokalizowana jedna z części budynku. Jednak rozumienie prawne tego pojęcia jest odmienne. NSA w wyroku z 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07 (LEX nr 447867) przyjął, że rozumiana w ujęciu przepisów rozporządzenia linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wyznaczane frontony budynków. Będzie ona jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie niż pas drogowy i wyznacza tylko maksymalne możliwe zbliżenie budynku do pasa drogowego. Inaczej ujmując, określa nieprzekraczalną granicę terenu inwestycji. Nie ma obowiązku, aby zawsze budynki do tej linii przylegały. Potwierdza to również WSA w Bydgoszczy, wskazując, że prawem inwestora jest wybór miejsca planowanej inwestycji na jego terenie. Zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy (wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 634/12, Legalis).
WAŻNE
Obowiązująca linia zabudowy w rozumieniu prawnym będzie stanowić jedynie granicę tej części nieruchomości, która znajduje się po przeciwnej stronie niż pas drogowy i wyznacza tylko maksymalne możliwe zbliżenie budynku do pasa drogowego
W rozporządzeniu zastrzeżono, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy zlokalizowanej na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię zabudowy należy wyznaczyć na podstawie tych przepisów (a nie na podstawie źle wyznaczonej linii istniejącej zabudowy). Ponadto gdy linia istniejącej zabudowy przebiega w taki sposób, że tworzy uskok, to obowiązująca linia nowej zabudowy musi być ustalona jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który będzie się znajdował w większej odległości od pasa drogowego. Jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich należy rozumieć kontynuację tej linii. W ujęciu WSA w Poznaniu jako działki sąsiednie w tym kontekście należy rozumieć działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (wyrok WSA w Poznaniu z 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 786/12, Legalis).
Pamiętać trzeba też o tym, że jeżeli jest to uzasadnione wynikami prowadzonej analizy urbanistycznej, jest możliwe wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w inny sposób od przedstawionego powyżej.
Organy gmin nie mogą przekraczać zakresu wynikającego z ustawy i rozporządzenia. W związku z powyższym nie ma podstaw, aby w tego rodzaju postępowaniach była wyznaczana tylna linia zabudowy, a tym bardziej by w jakiejś gminie odmówiono ustalenia warunków zabudowy z tego względu, że planowana liczba budynków wymaga zagospodarowania kolejnych części gruntów oddalonych od drogi (wyrok WSA w Gliwicach z 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 218/14, Legalis). Wyznaczana linia zabudowy nie zawsze oznacza linię wszystkich drugorzędnych elementów budynku, jak np. okap, gzyms czy balkon. Nieznaczne przekroczenie przez nie linii zabudowy będzie więc dopuszczalne (wyrok WSA w Poznaniu z 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 894/12, Legalis).
WAŻNE
Nie ma podstaw, aby w tego rodzaju postępowaniach była wyznaczana tylna linia zabudowy, a tym bardziej by w jakiejś gminie odmówiono ustalenia warunków zabudowy z tego względu, że planowana liczba budynków wymaga zagospodarowania kolejnych części gruntów oddalonych od drogi
Nie tylko elewacja frontowa
Przy okazji ustalania warunków zabudowy należy również brać pod uwagę wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Musi on zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Istotą niniejszego parametru jest przede wszystkim określenie intensywności terenu, na którym planowana jest zabudowa (wyrok WSA w Kielcach z 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 460/13, Legalis). Przedstawiona zasada może zostać zmieniona, jeżeli będzie to uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej.
Zdaniem WSA w Poznaniu jest możliwe w zakresie wymierzonego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, które będzie uwzględniać uwarunkowania na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku (wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 480/13, Legalis). Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, w którym wykaże się, że wynika ono z przeprowadzonej szczegółowej analizy urbanistycznej. Nie można również wskazać tylko maksymalnego lub minimalnego wskaźnika (wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 601/12, Legalis).
Podobnie sytuacja wygląda przy wyznaczaniu szerokości elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki. Chodzi o wyznaczenie linii prostej łączącej dwa najbardziej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki. Jeżeli inny wniosek nie wynika z analizy urbanistycznej – musi ona zostać wyznaczona dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze zabudowanym, z tolerancją do 20 proc. Wskazane jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w granicach od – do. Jest to bowiem wyznaczenie konkretne i ma odniesienie w specyfice danego obszaru analizowanego (wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1955/10, Legalis).
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej trzeba wyznaczyć z kolei jako przedłużenie jej krawędzi, odpowiednio dla istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W sytuacji gdy na sąsiednich działkach wysokość górnej krawędzi przebiega w taki sposób, że tworzy uskok – wyznacza się ją jako średnią wysokość występującą na obszarze analizowanym. Podobnie geometrię dachu (rozumianą jako kąt nachylenia, wysokość górnej kalenicy i układ połaci dachowych) trzeba ustalić odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Geometria dachu musi zostać wskazana w decyzji o warunkach zabudowy. Brak tego, nawet jeżeli w otoczeniu nie ma cech zabudowy, które mogłyby stanowić odpowiedni punkt odniesienia, będzie oznaczać naruszenie względów kompozycyjno-estetycznych w planowaniu przestrzennym (wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/08, Legalis).
WAŻNE
Geometria dachu musi zostać wskazana w decyzji o warunkach zabudowy. Należy ją ustalić odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym
Sądy o obszarze analizowanym
Warto zwrócić uwagę na orzeczenia sądów, zgodnie z którymi:
● obszar analizowany musi być wyznaczony dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (wyrok WSA w Lublinie z 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 512/08, Legalis),
● obszar analizowany powinien mieć co do zasady kształt zbliżony do okręgu. Promień tego okręgu nie może być mniejszy niż 50 metrów, a sama działka inwestycyjna powinna znajdować się w centrum takiego obszaru (wyrok WSA w Krakowie z 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1104/13); w jednym z nowszych orzeczeń NSA przesądził jednak również o tym, że granica obszaru analizowanego może zostać wyznaczona także kwadratem (wyrok NSA z 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1934/13, Legalis),
● obszar analizowany musi otaczać teren wokół inwestycji; nie można jednak wyznaczać obszaru tylko po to, aby na jakimś etapie, na siłę znaleźć zabudowę istniejącą (wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 597/09, Legalis).