Uchwała w sprawie diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Jej unieważnienie przez sąd oznacza kłopoty

Kilka dni temu sąd administracyjny stwierdził nieważność uchwały rady miasta w sprawie diet dla radnych i zwrotu kosztów podróży służbowych. Uznał, że jest to akt prawa miejscowego, więc podlega publikacji w dzienniku wojewódzkim, a my tego obowiązku nie dopełniliśmy. Problem w tym, że uchwała ta obowiązywała od 1 września 2020 r., czyli niemal przez trzy lata. Czy miasto powinno wykonać jakieś czynności w celu uzyskania zwrotu świadczeń ? Wcześniej – tzn. do września 2020 r. – obowiązywała uchwała z niższymi stawkami.

Analizę zapytania warto poprzedzić odniesieniem się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, które regulują kwestię diet i zwrotu kosztów podróży radnym gminy. W tym zakresie na uwagę zasługuje art. 25 tej ustawy, który w ust. 4 stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przy czym zgodnie z ust. 6 wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw.

Rodzaj aktu

Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia zamkniętego w określonych ramach czasowych. Co jeszcze ważne, przepisy te mają charakter generalny (ich adresatem nie jest konkretna osoba, lecz każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję). Uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskają uprawnienia do diety. W opisanej sprawie warto sięgnąć po orzecznictwo. I tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2021 r. (sygn. akt III OSK 4382/21) wskazano, że: „Uchwała ustalająca diety oraz zwrot kosztów podróży sołtysom jest aktem prawa miejscowego. Aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym”. Z powyższego należy wnioskować, że uchwała w sprawie diet radnych i zwrotu im kosztów podróży ma status prawa miejscowego. W konsekwencji powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym z uwzględnieniem wymogów określonych przepisami ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), a więc powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 929/22).

Skutki unieważnienia

Z podanego stanu faktycznego należy domniemywać, że właśnie z braku dochowania wymogów wynikających z tej ustawy wojewódzki sąd administracyjny stwierdził nieważność uchwały.

W tym zakresie pomocne może być stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 stycznia 2023 r. (sygn. akt III SA/Gl 861/22), gdzie stwierdzono, że „Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa”.

Obowiązek wyegzekwowania zwrotu

Jak wynika z powyższego, skutki opisywanego wyroku mają więc daleko idące konsekwencje finansowe dla gminy i dla radnych gminy, gdyż w podanym stanie faktycznym niemal przez okres trzech lat dokonywano z budżetu miasta wypłat diet i zwrotów kosztów podróży – bez podstawy prawnej. W kontekście tej problematyki warto zwrócić uwagę na najnowsze stanowisko z tego zakresu przedmiotowego, a mianowicie pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 26 lipca 2023 r. (znak RIO-NR.N-432-16/2023), gdzie zawarto analizę zbliżonego zakresowo problemu, jaki został przedstawiony w zapytaniu. Chodziło również o wypłatę diet radnym za okres dwóch lat, w sytuacji gdy uchwała rady miasta ustalająca wysokość diet na ten okres została unieważniona przez wojewódzki sąd administracyjny. Po pierwsze, podano, że wyrok stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc, a więc oznacza, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania. Po drugie, przypomniano kluczowe znaczenie art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Po trzecie, opierając się na ww. przepisie, stwierdzono, że: „(…) gmina powinna podjąć czynności zmierzające do wyegzekwowania zwrotu diety radnych w części, w jakiej zostały one zawyżone, począwszy od wniosku o ich dobrowolny zwrot”. Wreszcie po czwarte, zaakcentowano, że diety radnych za okres (w którym wcześniej obowiązywała unieważniona przez sąd uchwała rady miasta) winny być wypłacane w wysokości określonej z wcześniej obowiązującej w tym przedmiocie uchwały.

Finalnie stwierdzono, że każdy wydatek ze środków publicznych musi być dokonany na podstawie konkretnego tytułu prawnego, tj. zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. A to oznacza, że gmina w analizowanym przypadku powinna ponieść wydatki na wypłaty diet radnym w wysokościach wynikających ze „starej” uchwały, a tym samym zasadne jest podjęcie przez nią działań mających na celu zwrot środków publicznych wypłaconych na diety dla radnych w części wykraczającej ponad kwoty wynikające ze „starej” uchwały rady gminy.

Reasumując, w podanym stanie faktycznym istnieją podstawy do podjęcia przez miasto działań w celu uzyskania zwrotu od radnych miast „nadpłaconych” im diet i zwrotów kosztów podróży. Wskutek wyroku sądu administracyjnego utraciła bowiem moc podstawa wydatkowa w postaci uchwały z 1 września 2020 r. Skoro zaś istnieje możliwość zastosowania poprzedniej uchwały rady miasta, to należy rozważyć dokonanie „rozliczeń” z radnymi na podstawie stawek w niej przewidzianych. ©℗