Subskrybuj nas na Youtube
Poglądy na ten temat są rozbieżne. Gliwicki sąd uznał, że zmiana jest potrzebna. Nasz ekspert z tym polemizuje, uważa, że nie ma obowiązku zmiany budżetu przy spłacie zobowiązań w ramach konsolidacji długu.
Występuje zasadnicza rozbieżność w interpretacji przepisów przy konsolidacji długu. Wątpliwość dotyczy zmiany budżetu z tego tytułu w zakresie przychodów i rozchodów, o których mowa w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.).
Co mówią przepisy
W obecnym stanie prawnym, gdy obowiązuje indywidualny wskaźnik spłaty zadłużenia, szczególne znaczenie ma plan spłaty długu publicznego w danym roku. By ustalić harmonogram spłat w sposób zapewniający spełnienie relacji z art. 243 u.f.p., często występuje potrzeba restrukturyzacji długu. Umożliwia to art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p. stanowiący, że jednostka samorządu terytorialnego może zaciągać kredyty, pożyczki i emitować papiery wartościowe na spłatę dotychczasowego zadłużenia z tych samych tytułów. Dalej piszemy o kredycie konsolidacyjnym przeznaczonym na spłatę dotychczasowego zadłużenia, choć przepisy odnoszą się również do pożyczek i środków pochodzących z emisji papierów wartościowych.
W sprawie zmiany budżetu w ramach restrukturyzacji długu przez jego konsolidację, czyli zmianę warunków spłaty, można wyróżnić dwa stanowiska.
Rozbieżne poglądy
Według poglądu pierwszego zaciągnięcie kredytu konsolidacyjnego wiąże się automatycznie z obowiązkiem zmiany budżetu po stronie przychodów i rozchodów. Argumentem ma być to, że dla zachowania zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych „wszystko musi przejść przez budżet”, chociaż tego wymogu nie stawia się przy zaciąganiu kredytu na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetowego czy przy lokowaniu czasowo wolnych środków. W związku z tym należy zauważyć, że zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi podana w art. 34 ust. 1 pkt 1–11 u.f.p. nie wyraża się w obowiązku dokonywania zmian budżetu. Według drugiego poglądu nie ma przeszkód, aby środki pochodzące z kredytu konsolidacyjnego zostały przekazane przez wybrany bank bezpośrednio na rachunek bankowy jednostki, z którego dopiero uregulowane zostaną zobowiązania wobec dotychczasowych wierzycieli. Operacja konsolidacji długu, wbrew obawom, jest legalna i jawna.
Zwolennicy poglądu drugiego wskazują, że obowiązek zwiększenia budżetu występuje tylko wówczas, gdy kredyt w myśl art. 217 ust. 2 pkt 2 u.f.p. finansuje deficyt JST. Skoro konsolidacja prowadzi do zmiany warunków spłaty zadłużenia, a nie sfinansowania określonych wydatków lub zmniejszenia kwoty długu, to zwiększenie budżetu po stronie przychodów i rozchodów nie znajduje uzasadnienia. Warunki spłaty zadłużenia, które mogą się zmienić w wyniku konsolidacji długu, obejmują terminy, wysokość rat kapitałowych i oprocentowania oraz inne koszty obsługi kredytu. Faktyczna spłata długu, czyli jego zmniejszenie, może nastąpić jedynie ze środków własnych stanowiących dochody lub te przychody, które nie pochodzą z obcych źródeł. To wtedy spłata długu podlega ujęciu w planowanych rozchodach i jest podstawą do odpowiedniego zwiększenia budżetu.
W przypadku dokonywania operacji w uproszczeniu „kredyt na kredyt” nigdy nie nastąpi zmniejszenie wartości nominalnej długu, chociaż koszty jego obsługi mogą ulegać zmianie w zależności od ustalenia nowych warunków spłaty długu (kredytu konsolidacyjnego), zwłaszcza wydłużenia lub skrócenia okresu spłaty i określenia nowej wysokości odsetek.
Wątpliwości co do wyroku
W interesującej nas sprawie mamy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 października 2015 r., sygn. akt I SA/ GI 949/15, z którego wynika, że kredyt konsolidacyjny podlega ujęciu w budżecie po stronie planu przychodów i rozchodów.
Do takiego wniosku, jak wynika z uzasadnienia wyroku, sąd doszedł na podstawie treści uchwały budżetowej, która zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 4 u.f.p. zawiera planowane przychody i rozchody obejmujące podane wcześniej elementy. Treść uchwały budżetowej nie budzi wątpliwości, natomiast problem jest zupełnie inny. Chodzi bowiem o ustalenie, czy w przypadku zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego występuje obowiązek zwiększenia budżetu po stronie przychodów i rozchodów. Zdaniem sądu podnoszone w rozpatrywanej skardze argumenty gminy są nieuzasadnione, gdyż pomimo podjęcia spornej uchwały w budżecie gminy „nie uwidoczniono przychodów z tytułu zaciągniętego kredytu konsolidacyjnego i nie zmieniono limitu zobowiązań z tego tytułu”. O ile sprawa braku w uchwale limitu zobowiązań jest oczywista, bo wynika to wprost z art. 212 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych, o tyle zarzut braku ujęcia kredytu konsolidacyjnego w przychodach budzi poważne wątpliwości. W uzasadnieniu wyroku nie znajdujemy argumentów na rzecz takiego twierdzenia, lecz powołanie się ogólnie na uzasadnienie organu nadzoru, które również opiera się na treści uchwały budżetowej. W dalszej części uzasadnienia sąd jedynie stwierdza, że podjęcie uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań wymaga uprzedniego ujęcia w uchwale budżetowej przychodów z nim związanych. Nie ma natomiast w ogóle mowy o rozchodach, co dla omawianej sprawy ma znaczenie zasadnicze. Sąd najwidoczniej odniósł się do zasady ogólnej i nie wziął pod uwagę podstawowej kwestii, tj. przeznaczenia zaciąganych kredytów, pożyczek i środków pochodzących z emisji papierów wartościowych, które zostało określone w art. 89 u.f.p. Obejmuje ono cztery kierunki wydatkowania środków z obcych źródeł, ale tylko w przypadkach finansowania planowanego deficytu i wyprzedzającego finansowania działań współfinansowanych ze środków unijnych istnieje uzasadnienie do zwiększenia budżetu, o czym jednoznacznie stanowi podany wcześniej art. 217 ust. 2 u.f.p. Gdy z kredytu bankowego jest finansowany przejściowy deficyt budżetowy lub następuje spłata dotychczasowego długu w ramach konsolidacji zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy, budżet JST pozostaje bez zmian. Ustawa wprawdzie nie różnicuje wprost przychodów z tytułu kredytu, ale wyraźnie stanowi, że zwiększenie budżetu występuje wtedy, gdy ze środków kredytowych finansowane są wydatki. Obowiązek zmiany budżetu nie dotyczy spłaty zobowiązań w ramach konsolidacji długu. Wynika to z tego, że kredyt konsolidacyjny zastępuje stary dług, a nie zmniejsza jego wysokości. W związku z tym zwiększenie budżetu z tego tytułu byłoby sztuczne.
Ta kwestia ma istotne znaczenie dla gospodarki finansowej JST. W wielu przypadkach restrukturyzacja długu determinuje spełnienie relacji z art. 243 ustawy o finansach publicznych. A to jest warunkiem uchwalenia budżetu na następny rok, a w konsekwencji uzyskania dofinansowania ze środków unijnych.
Przychody i rozchody
Zgodnie z art. 5 pkt 4 u.f.p. do przychodów zaliczamy wpływy:
● ze sprzedaży papierów wartościowych,
● z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku JST,
● ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych,
● z otrzymanych pożyczek i kredytów,
● z innych operacji finansowych.
W myśl art. 6 ust. 2 ustawy rozchodami są:
● spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów,
● wykup papierów wartościowych,
● udzielone pożyczki i kredyty,
● płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa,
● inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością,
● płatności związane z udziałami Skarbu Państwa w międzynarodowych instytucjach finansowych.
Podsumowanie
● Konsolidacja długu ma charakter operacji finansowej, która nie kwalifikuje się do ujęcia w budżecie. Mimo to w praktyce często się wymaga, aby z tytułu kredytu konsolidacyjnego obowiązkowo zwiększać przychody i rozchody budżetu (znalazło to odzwierciedlenie w przytoczonym wyroku). Zwiększenie budżetu po stronie przychodów i rozchodów prowadzi do sytuacji, że w roku przeprowadzania konsolidacji długu, w planie rozchodów sporządzanym zgodnie ze wzorem wieloletniej prognozy finansowej, pojawia się jednorazowa spłata starego długu, która praktycznie zawsze powoduje przekroczenie dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia. Problem polega na tym, że spłata starego długu jest dokonywana ze środków kredytu konsolidacyjnego. Nie powoduje ona zmniejszenia zadłużenia. Bezzasadnie zaliczana jest do planowanego wskaźnika spłaty zadłużenia z art. 243 ustawy. Dodatkowo ta sama kwota, ale już prawidłowo jako dług jest ujmowana w planowanym wskaźniku spłaty zadłużenia w okresie spłaty kredytu konsolidacyjnego. Z pewnością podwójne ujmowanie tych samych kwot w planowanym wskaźniku spłaty jest wynikiem niewłaściwej interpretacji art. 243 ustawy. Polega to na postawieniu znaku równości między zaciąganym kredytem konsolidacyjnym tworzącym dług jednostki i przeznaczeniem tego kredytu określonym w art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy. W rzeczywistości są to dwie zupełnie odmienne kategorie ekonomiczne, przy czym przedmiot podlegający sfinansowaniu z kredytu, tj. jednorazowa spłata starego długu, nie stanowi elementu planowanego wskaźnika spłaty zadłużenia. Tak samo nie mają nic wspólnego z planowanym wskaźnikiem spłaty zadłużenia wydatki sfinansowane kredytem bankowym w ramach planowanego deficytu i wyprzedzającego finansowania działań współfinansowanych ze środków unijnych. Problem pojawia się wówczas, gdy wbrew przytoczonej argumentacji, bez uzasadnienia zwiększa się budżet po stronie przychodów i rozchodów. To zaś prowadzi do pozornego przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia i w konsekwencji stwierdzenia istotnego naruszenia prawa skutkującego unieważnieniem uchwały JST.
● Jeśli restrukturyzacja długu przez konsolidację nie zawiera istotnych wad, a do takich nie można zaliczyć omówionego powyżej sztucznego przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika spłaty, to operacja konsolidacji długu może być przeprowadzona na podstawie własnej decyzji danej JST.
Problem ten ma istotne znaczenie dla gospodarki finansowej JST, gdyż w wielu przypadkach restrukturyzacja długu determinuje spełnienie relacji z art. 243 u.f.p., co jest warunkiem uchwalenia budżetu na następny rok, a następnie uzyskania dofinansowania ze środków unijnych.