W tym roku wójtowi, burmistrzowi ani prezydentowi miasta za brak absolutorium nie grozi pozbawienie stanowiska. Powód? Rada nie ogłosi referendum, jeżeli od wyborów nie minęło dziewięć miesięcy.
Tak wynika z art. 28a ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Wybory odbyły się 16 listopada 2014 r. zatem przepis ten ma w tym roku zastosowanie. Zresztą nie tylko ten. Okres ochronny, ale 10 miesięczny przewiduje jeszcze art. 5 ust. 2 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 706 z późn. zm.). Różnica jest tylko taka, że mówi o przeprowadzenia referendum z inicjatywy mieszkańców. Tak czy inaczej włodarzowi się upiecze. Dziwi jednak to, że okresy ochronne ustanowione dla referendum inicjowanego przez radę gminy są różne niż okresy ochronne dla wniosku z inspiracji mieszkańców, tym bardziej że trudno doszukać się tutaj racjonalnego uzasadnienia tego typu działań. W praktyce ta różnica nie ma znaczenia, a nawet gdyby przyjąć ze pierwszeństwo miałaby inicjatywa rady, to trzeba pamiętać, że odrzucenie wykonania budżetu nie oznacza automatycznego referendum w sprawie odwołania z funkcji.
Ocena gospodarki finansowej
Jak wskazał WSA w Kielcach w wyroku z 30 października 2013 r. (sygn. akt I SA/Ke 554/13, Legalis nr 769332), instytucja absolutorium jest podsumowaniem wykonania budżetu. Stanowi element zamykający gospodarkę finansową gminy i środek kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Służy ocenie gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość której wójt – jako organ wykonawczy – ponosi odpowiedzialność.
– Absolutorium jest instrumentem corocznej kontroli gospodarki finansowej gminy, nie zaś sankcjonowania ewentualnych nieprawidłowości osoby piastującej funkcję wójta – tłumaczy Anna Kudra, prawnik z kancelarii Ziemski i Partnerzy. – Decyzja personalna o poddaniu wójta mechanizmom referendalnym rozstrzygana jest w odrębnej uchwale, po udzieleniu wyjaśnień przez wójta, dlatego nie zawsze nieudzielenie absolutorium skutkuje przeprowadzeniem referendum – dodaje.
Bez automatyzmu
Rada gminy do 30 czerwca każdego roku budżetowego musi podjąć uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Tak wynika z art. 271 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Nieudzielenie wójtowi absolutorium jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Powinno więc zostać zwołane posiedzenie rady w tej sprawie (choć w tym roku wydaje się to bezzasadne).
Wniosek o dotację na żłobek bez dodatkowych oświadczeń
Wniosek o dotację na żłobek bez dodatkowych oświadczeń

Zobacz również
Rada może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium. Nawet nieskwitowanie wykonania budżetu nie powoduje jednak automatycznie rozpisania referendum.
– Przyjęty przez ustawodawcę mechanizm nie prowadzi do bezprzedmiotowości uchwały w sprawie udzielenia (nieudzielania) absolutorium. Celem absolutorium nie jest bowiem ocena gospodarowania środkami publicznymi przez konkretną osobę, lecz ocena wykonania budżetu przez organ wykonawczy gminy – wyjaśnia Anna Kudra.
Jeżeli jest to jednak okres krótszy niż 9 miesięcy od dnia wyboru wójta, to wówczas zgodnie z art. 28a ustawy o samorządzie gminnym uchwała w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium nie może być podstawą do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum dotyczącego odwołania wójta.
Zdaniem Anny Kudry wyłączenie możliwości zainicjowania przez radę referendum w sprawie odwołania wójta w razie odmowy udzielenia mu absolutorium w tzw. okresie powyborczym pełni ważną funkcję ustrojową. Z jednej strony zwalnia nowo wybraną osobę na stanowisko wójta z ryzyka poniesienia odpowiedzialności politycznej za działania uprzednio urzędującego wójta (o ile wójtem została wybrana nowa osoba), z drugiej gwarantuje stabilność uzyskanego przez nią od mieszkańców mandatu zaufania (co dotyczy również wójta ponownie wybranego).
Za własne działanie
Zeszłoroczne wybory w niejednej gminie spowodowały zmianę na stanowisku wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wówczas za wykonanie budżetu w trakcie roku może odpowiadać więcej niż jeden wójt. Przedmiotem oceny w postępowaniu absolutoryjnym jest wykonanie budżetu przez organ wykonawczy bez względu na jego skład osobowy w danym roku budżetowym. Absolutorium udzielane jest jednak aktualnie urzędującemu wójtowi. Może zdarzyć się w związku z tym sytuacja, w której nowo wybrany wójt będzie ponosił odpowiedzialność za działania swojego poprzednika.
– Taka praktyka nie byłaby właściwa. Nowy wójt powinien odpowiadać tylko za własne działanie. Dlatego radni, podejmując uchwałę w przedmiocie absolutorium, powinni zwracać uwagę na to, kto wykonywał budżet – twierdzi Krzysztof Chyba, radca prawny.
– Podjęta uchwała dotyczy oceny prawidłowości wykonania budżetu przez poprzedniego wójta, ponieważ nowo wybrany wójt co najwyżej wykonywał budżet przez jeden lub dwa miesiące (listopad–grudzień roku poprzedniego) – uważa dr Kazimierz Bandarzewski z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Możliwe sankcje
Rada gminy w przypadku braku udzielenia absolutorium nie ma zbyt dużo możliwości wywierania wpływu na samego wójta.
– Rada gminy może podjąć uchwałę (w każdym czasie) o zmianie wysokości wynagrodzenia wójta, może także podjąć uchwały dotyczące zasad wydatkowania środków pieniężnych przez wójta – zauważa dr Kazimierz Bandarzewski. Dodaje, że zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 168) rada gminy lub komisja rewizyjna rady mają obowiązek powiadomienia rzecznika dyscyplinarnego finansów publicznych o okolicznościach wskazujących na naruszenie przez wójta dyscypliny finansów publicznych.
– Taki rzecznik może wszcząć postępowanie przed regionalną komisją orzekającą przy regionalnej izbie obrachunkowej celem wymierzenia kary wójtowi za naruszenie zasad finansów publicznych – wyjaśnia Kazimierz Bandarzewski.

Brak ochrony w powiecie i województwie

Mandat członków zarządu powiatu i zarządu województwa nie jest tak trwały jak organu wykonawczego gminy. Nie jest wynikiem wyborów powszechnych. Członków zarządu tych organów nie obowiązuje 9-miesięczny okres ochronny. Co więcej, uchwała rady powiatu (sejmiku województwa) w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, chyba że po zakończeniu roku budżetowego został on odwołany z innej przyczyny. Rada powiatu (sejmik województwa) rozpoznaje sprawę odwołania zarządu na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium. Po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej oraz z uchwałą regionalnej izby obrachunkowej rada powiatu (sejmik województwa) może odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady (sejmiku), w głosowaniu tajnym.