Subskrybuj nas na Youtube
Podmioty świadczące usługi użyteczności publicznej można finansować, ale przez dopłaty. Samorządy wciąż tego nie wiedzą, a skutek jest taki, że podejmowane w tej sprawie uchwały są kwestionowane przez RIO
Zdarza się, że gmina przekazuje środki na działalność spółki samorządowej w postaci dotacji. I często wówczas popełnia błąd, który kończy się uchyleniem uchwały rady przez organ nadzorczy. Prawo pozwala bowiem na to tylko w szczególnych przypadkach.
RIO kwestionuje
Samorządy tworzą spółki komunalne w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, a w szczególności świadczenia usług użyteczności publicznej, a więc takich, które powinny być zapewniane w sposób bieżący i nieprzerwany. Samorządowe spółki kapitałowe to najczęściej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Mogą prowadzić np. działalność wodociągowo-kanalizacyjną, w zakresie oczyszczania i gospodarowania odpadami komunalnymi czy transportu publicznego. Mimo że takie spółki realizują zadania własne gminy, samorząd nie może tak po prostu przyznać im dotacji na funkcjonowanie, np. na zrealizowanie określonej inwestycji, czy wtedy gdy spółka jest w gorszej kondycji finansowej.
Wątpliwości związane z dokapitalizowaniem spółki gminnej wyjaśnia uchwała kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 5 marca 2015 r. (nr 071/z120/D/15). Dotyczy ona sprawy Związku Gmin Wierzyca, którego zgromadzenie 10 lutego 2015 r. podjęło uchwałę o przyjęciu zasad udzielania i rozliczania dotacji celowej na dofinansowanie projektu „Nauka prawidłowej segregacji odpadów w Regionie Południowym”. Dotacja miała trafić do Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych „Stary Las” Sp. z o.o. Mimo że jednym z zadań gmin jest edukacja ekologiczna w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, kolegium RIO uznało, że taka dotacja celowa jest niezgodna z prawem. Izba stwierdziła, że uchwała ustalająca zasady i tryb udzielania i rozliczenia dotacji jest niedopuszczalna, a zgromadzenie związku przekroczyło swoje kompetencje. W związku z tym została ona uznana za nieważną.
Wyraźna podstawa
W badanej uchwale gminy powołały się na przepisy ustaw o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) oraz o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). W ocenie RIO żadna z nich nie daje jednostkom samorządu prawa do przyznania dotacji dla spółki komunalnej zajmującej się gospodarką odpadami. Wskazała też, że nie tylko te przepisy nie przewidują kompetencji do podjęcia takiej uchwały, ale w ogóle brak jest regulacji, które by na to zezwalały (w szczególności nie ma ich w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która dotyczy działalności spółki). Izba podkreśliła przy tym, że organ samorządu może podjąć uchwałę tylko wtedy, gdy istnieją konkretne przepisy zobowiązujące lub upoważniające go do wydania uchwały.
RIO przypomniała, że zgodnie z art. 126 ustawy o finansach publicznych dotacje to środki z budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub publicznych funduszy celowych, które podlegają szczególnym zasadom rozliczania i mogą być przeznaczone na finansowanie zadań publicznych tylko wtedy, gdy przewiduje to ustawa lub umowa międzynarodowa. Jeśli więc ani w rodzimej ustawie, ani w umowie międzynarodowej nie ma mowy o dotacji na dany cel, to organ stanowiący jednostki samorządu nie może podjąć uchwały o jej przyznaniu. Konkretny przepis ustawy musi więc dla finansowania określonego zadania kreować formę dotacji. Dopiero wtedy np. rada gminy czy zgromadzenie związku mogłoby określić zasady czy tryb udzielania dotacji celowej oraz jej rozliczania w swojej uchwale. W swoim orzeczeniu izba podkreśliła, że wprawdzie ustawa o finansach publicznych nie zawiera zakazu udzielania dotacji spółkom prawa handlowego, to jednak ona sama nie stanowi wystarczającej podstawy do ich przyznawania. Wobec tego w przypadku spółek komunalnych co do zasady nie będą miały zastosowania przepisy tej ustawy dotyczące udzielania dotacji.
Zdaniem RIO dopuszczalną formą przekazania spółce z o.o. środków finansowych z budżetu jednostki samorządu są dopłaty, o których mowa w art. 177 ustawy z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.). Dokapitalizowanie spółki w takiej formie nie wymaga zawierania odpłatnych umów cywilnoprawnych między wspólnikami lub wspólnikiem (w tym przypadku samorządem) a spółką. W tym przypadku nie stosuje się też przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.) o udzieleniu zamówienia publicznego.
Wyjątek od reguły
Z orzeczenia gdańskiej RIO wynika, że dofinansowanie spółki komunalnej w większości przypadków nie będzie mogło nastąpić w formie dotacji. Od tej zasady są jednak wyjątki. Jeden z nich przewiduje ustawa – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 469). Zgodnie z jej art. 164 spółki wodne mogą korzystać z pomocy finansowej z budżetu samorządu na utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz na finansowanie inwestycji. Ustawa wyraźnie przy tym wskazuje, że wsparcie to polega na udzieleniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, a zasady i tryb jej przyznania i rozliczania musi określić organ stanowiący samorządu w drodze uchwały. Jak wskazano w uchwale kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z 30 czerwca 2011 r. (nr 0102-224/11), w tym przypadku przekazanie dotacji następuje na podstawie umowy zawartej przez samorząd ze spółką wodną. RIO zaznacza przy tym, że jeśli dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis, jej udzielenie musi nastąpić zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej określającymi warunki takiej pomocy.
OPINIA EKSPERTA
Damian Michalak radca prawny prowadzący kancelarię obsługującą jednostki samorządu terytorialnego, ekspert think tanku Forum Od-nowa
Dopłaty przewidziane w art. 177 kodeksu spółek handlowych stanowią jedną z form finansowania działalności spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Dotyczy to także spółek należących do jednostek samorządu terytorialnego oraz takich, w których te jednostki są udziałowcami. Mimo że spółka komunalna wykazuje się pewną specyfiką w porównaniu ze spółkami prywatnymi, nie wolno zapominać, że jest podobnie jak one podmiotem gospodarczym funkcjonującym w codziennych realiach rynkowych. Konsekwencją tego jest możliwość korzystania przez wspólników z dostępnych prawem narzędzi finansowania jej działalności. Co ważne, spółki komunalne nie są podmiotami zaliczanymi do jednostek finansów publicznych, dlatego wspomniane na wstępie dopłaty nie będą nosić cech dotacji celowych z ustawy o finansach publicznych.
Możliwość uiszczania dopłat wspólników przewidziana musi być każdorazowo w treści umowy spółki. Jest to warunek konieczny skorzystania z takiej formy dofinansowania. Co istotne, wspólnicy muszą być obciążeni wysokością dopłaty w sposób ściśle powiązany z liczbą udziałów, które posiadają w kapitale spółki. O dopłatach decyduje zgromadzenie wspólników. Ustawa nie ogranicza celów, na które mogą być przekazywane dopłaty. Warto jednak zawsze sprecyzować w umowie katalog takich celów. Dopłaty pojawiają się w praktyce najczęściej w sytuacji przejściowych problemów z bieżącym finansowaniem działalności spółki czy np. w związku z większymi działaniami inwestycyjnymi wymagającymi nakładów finansowych. Występują również jako forma pokrycia straty finansowej. Dotyczy to także spółek komunalnych, które czasami realizując deficytowe usługi użyteczności publicznej, zmuszone są do funkcjonowania w trudniejszych warunkach rynkowych. W praktyce samorządy ograniczają często przesłanki skorzystania z dopłat do sytuacji wyjątkowych, kiedy płynność finansowa spółki rzeczywiście doznaje uszczerbku. Ma to charakter niejako ratunkowy. Ograniczenie katalogu przyczyn uchwalenia dopłat jest istotne zwłaszcza w mieszanych spółkach komunalnych, gdzie samorząd może np. zostać przegłosowany i skonfrontować się z koniecznością dokonania dopłaty, której nie przewidział w swoim planie finansowym.
Warto również dodać, że dopłaty muszą mieć zawsze charakter pieniężny. Dokapitalizowanie spółki np. majątkiem rzeczowym może zostać dokonane, jednakże przy zastosowaniu innych przepisów.
