Zarząd związku komunalnego może nałożyć karę pieniężną, tylko działając kolegialnie

Czy przewodniczący zarządu związku komunalnego może podpisać się jednoosobowo pod decyzją nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych? Czy zarząd związku komunalnego może scedować na niego prawo do wydawania decyzji o nałożeniu kary? Nad tymi pytaniami pochylił się niedawno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Na oba pytania odpowiedział negatywnie. W konsekwencji tak wydane decyzje o nałożeniu kary są nieważne.

WSA w Poznaniu w wyroku z 20 stycznia 2023 r. (sygn. akt IV SA/Po 735/22) dokonał kontroli decyzji administracyjnej wydanej przez zarząd związku gmin, w której nakładano karę administracyjną na jednego z przedsiębiorców, i stwierdził jej nieważność z tego powodu, że została wadliwie podpisana: jednoosobowo przez przewodniczącego zarządu związku. Sąd podważył bowiem możliwość udzielenia przez zarząd pełnomocnictwa do jednoosobowego nakładania kar pieniężnych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.). Uznał, że tego rodzaju decyzje muszą być wydawane kolegialnie.

Stan faktyczny

W sprawie, którą badał sąd, stan faktyczny wyglądał następująco: decyzją z 21 lipca 2022 r. nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu kilku frakcji odpadów komunalnych (papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła). Postawą wydania decyzji był w szczególności art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., w myśl którego przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g (tj. m.in. obowiązku osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych określonych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu) – podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

Kary pieniężne z tego tytułu – stosownie do art. 9zb u.c.p.g. – nakłada w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2. Natomiast w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na zarząd związku jako jego organ wykonawczy (art. 3 ust. 2a u.c.p.g.).

WSA w Poznaniu, rozpoznając skargę na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego utrzymującą w mocy powyższą decyzję zarządu związku komunalnego, stwierdził nieważność obydwu decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych

Możliwość tworzenia związków międzygminnych wynika z ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), która przewiduje w art. 64 ust. 1 zd. pierwsze, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek – z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny, zainteresowane gminy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania będą wykonywane wspólnie, i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. W konsekwencji zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku, a kompetencje przysługujące organom gminy przechodzą na odpowiednie organy związku. Oznacza to w szczególności, że kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy (monokratycznemu: wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta) zostają scedowane na organ wykonawczy związku (którym jest kolegialny zarząd).

Działanie organu

Czy zatem zarząd może przekazać swoje kompetencje do wydawania decyzji? Jest zasadą w prawie administracyjnym, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów jedynie w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Powstaje wobec tego kolejne pytanie: czy takim przepisem jest art. 286a k.p.a., który stanowi, że „Organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem”. Zarówno w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w doktrynie zasadnie podkreśla się jednak, że z regulacji przewidzianej w ww. przepisie nie mogą korzystać organy kolegialne. Wskazuje się, że stosowanie rozwiązania przyjętego na zasadzie art. 268a k.p.a. jako podstawy do podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jednego z jego członków lub upoważnionego pracownika jest niedopuszczalne z tego względu, że stosowanie konstrukcji upoważnienia, o jakim mowa w ww. przepisie, przez organy kolegialne jawi się jako niezgodne zwłaszcza z wynikami wykładni celowościowej. Dlatego organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, jedynie w przypadkach określonych w przepisach szczególnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 2054/16). Takich przepisów szczególnych nie ma w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W konsekwencji sąd stwierdził: „Mając na uwadze, że skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to dopuszczenie takiego rozwiązania organizacyjnego w kontrolowanej sprawie prowadziłoby do obejścia przepisu ustanawiającego zarząd związku jako organ kolegialny. W takim przypadku działałby on bowiem w rzeczywistości jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 617/16)”.

Wykładnia systemowa

WSA w Poznaniu dodał, że za przedstawionym rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również względy wykładni systemowej, gdyż w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych brak jest odpowiednika regulacji zawartej w art. 6q ust. 11 u.c.p.g. – który to przepis stanowi, że zarząd związku międzygminnego może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie ma zaś wątpliwości, że w pojęciu spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mieszczą się sprawy dotyczące nałożenia kar pieniężnych. Są to należności zupełnie innego rodzaju i o innym charakterze. Poza tym przedmiotowe kary pieniężne nakłada się na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (zob. art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.), a opłaty za gospodarowanie odpadami obciążają właścicieli nieruchomości (zob. art. 6h u.c.p.g.).

Decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnioną osobę (członka organu, pracownika urzędu itp.), są nieważne, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. ©℗