Nie może zatrzymywać ich na swoim koncie, bo środki te stanowią dochód JST. Co prawda nie wynika to wprost z przepisów, ale przypominają o tym RIO i uwagę na to zwracała NIK. W dużej mierze dlatego, że to, do kogo należą wpływy, źle interpretują same samorządy.

Zgodnie z art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679; dalej: u.g.k.) JST mogą wykonywać zadania własne m.in. w formie utworzonego przez siebie w tym celu podmiotu gospodarczego, w szczególności spółki prawa handlowego, działającej z wykorzystaniem ulokowanego w niej mienia komunalnego, tj. nieruchomości komunalnych, budynków mieszkalnych lub użytkowych (na mocy specjalnych umów). Przy czym do obowiązków spółek należy utrzymywanie samorządowych nieruchomości w należytym stanie technicznym, prowadzenie ewidencji czy wreszcie naliczanie i pobieranie czynszów. Podmioty te mogą również się zajmować innymi zadaniami, w tym np. administrowaniem obiektami cmentarnymi. Niestety przepisy wprost nie wskazują, czyim dochodem są uzyskane pieniądze, które trafiły do spółki komunalnej w związku z gospodarowaniem mieniem należącym do JST. Nie oznacza to jednak, że w tym zakresie jest pełna dowolność. Z prawnego punktu widzenia nie ma bowiem wątpliwości, że spółka komunalna powinna „rozliczyć się” ze środków, które uzyskuje, wykorzystując mienie samorządowe. A więc odprowadzić do budżetu samorządowego m.in. pobrane czynsze z tytułu umów najmu czy dzierżawy tego mienia.
Niestety gminy nie zawsze tego przestrzegają, o czym świadczą i stanowiska RIO, i wyniki kontroli NIK („Zarządzenie cmentarzami komunalnymi”, www.nik.gov.pl/kontrole/P/16/087/). Ten ostatni organ już kilka lat temu stwierdził, że część gmin nie pilnuje, by wspomniane dochody trafiały na ich konta. Podkreślił, że finansowanie z tych środków wydatków i kosztów cmentarzy komunalnych bezpośrednio przez wyłonionych zarządców jest błędną praktyką. Przypomniał przy tym, że: „Powierzenie większości zadań podmiotom zewnętrznym nie zwalnia (…) organów gmin z obowiązku nadzoru i kontroli”. Ostatnio o sprawie przypomniała także Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku (stanowisko z 10 lutego br.; znak RP.063/96/1/2023). W tym przypadku pytanie zadał burmistrz Rumii – i też chodziło o wpływy z opłaty cmentarnej.

Co wynika z przepisów?

Aby odpowiedzieć na pytanie, czyim dochodem są środki pochodzące z zarządzania mieniem komunalnym przez spółkę, należy zacząć od analizy przywołanej wcześniej ustawy o gospodarce komunalnej. Akt ten określa bowiem zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, obejmującej w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Przypomnijmy, zgodnie z art. 2 u.g.k. gospodarka komunalna może być prowadzona przez JST w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Co jednak istotne, powierzenie realizacji zadania ww. osobom prawnym powinno uwzględniać specyfikę rozliczeń finansowych, co z kolei jest uwarunkowane przede wszystkim stosownymi regulacjami ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2414; dalej: u.f.p.) oraz ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2267; dalej: u.d.j.s.t.). Zanim jednak przejdziemy stricte do aspektu finansowego w relacjach samorząd – spółka komunalna, warto przypomnieć pewne istotne aspekty dotyczące funkcjonowania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jako typowej formy spółki prawa handlowego „wykorzystywanej” przez samorządy. I tak podstawy normatywne funkcjonowania spółki z o.o. wynikają z przepisów kodeksu spółek handlowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1467; ost.zm. Dz.U. poz. 2436; dalej: k.s.h.). W art. 151 k.s.h. postanowiono o istocie spółki, wskazując, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być utworzona przez jedną albo więcej osób w każdym celu prawnie dopuszczalnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Spółka z o.o. nie może być zawiązana wyłącznie przez inną jednoosobową spółkę z o.o. Wspólnicy są zobowiązani jedynie do świadczeń określonych w umowie spółki i nie odpowiadają za jej zobowiązania.
Warto także odnotować stanowisko Sądu Apelacyjnego w Białymstoku, który w wyroku z 5 marca 2015 r. (sygn. akt I ACa 854/14) zaakcentował, że spółka z o.o. dzięki atrybutowi osobowości prawnej jest wyposażona w zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych i może uczestniczyć w obrocie cywilnoprawnym. Wspólnicy spółki z o.o. nie odpowiadają za zobowiązania spółki (art. 151 par. 4 k.s.h.), zaś członkowie zarządu odpowiadają za zobowiązania spółki dopiero wówczas, jeżeli egzekucja przeciwko spółce okaże się bezskuteczna (art. 299 par. 1 k.s.h.). Oczywiście podstawą funkcjonowania spółki jest umowa, która zgodnie z art. 157 par. 1 k.s.h. powinna określać:
  • firmę i siedzibę spółki;
  • przedmiot działalności spółki;
  • wysokość kapitału zakładowego;
  • czy wspólnik może mieć więcej niż jeden udział;
  • liczbę i wartość nominalną udziałów objętych przez poszczególnych wspólników;
  • czas trwania spółki, jeżeli jest oznaczony.
Z kolei par. 2 ww. przepisu stanowi, że: „Umowa spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powinna być zawarta w formie aktu notarialnego”.
Z perspektywy spółek komunalnych uzupełnienie ww. zasad stanowią przepisy zawarte w ustawie o gospodarce komunalnej. W art. 9 u.g.k. postanowiono, że JST mogą tworzyć spółki z o.o. lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Przy czym na kanwie tej ostatniej regulacji w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że uprawnienie (do tworzenia spółki) nie może być odczytywane w oderwaniu od istoty gospodarki komunalnej prowadzonej przez JST. Istotę tę określa się w art. 1 ust. 1 u.g.k., zgodnie z którym polega ona na wykonywaniu przez JST zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Uwzględniając art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40), oznacza to, że gospodarka komunalna gminy polega na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy zamieszkującej jej terytorium (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 503/14).

Niezależność tak, ale nie absolutna

Przywołane wyżej regulacje prawne związane ze specyfiką funkcjonowania spółki prawa handlowego świadczą m.in. o jej niezależności prawnej od samorządu, który ją powołał. Owa niezależność nie ma jednak charakteru absolutnego, bowiem w niektórych sferach samorząd ma konkretny wpływ na działanie spółki, który to wpływ jest nawet gwarantowany określonymi mechanizmami przewidzianymi w przepisach. Chodzi tu z jednej strony o wpływ wynikający z zależności kapitałowej w kontekście składu osobowego zarządu i rady nadzorczej, z drugiej strony o wpływ finansowy, wynikający z tego, że środki z tytułu gospodarowania mieniem samorządowym stanowią formalnie dochody JST.
Jeśli chodzi o ten pierwszy wpływ, to jego wyrazem są m.in. przepisy zawarte w art. 10a u.g.k., gdzie m.in. postanowiono, że w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego działa rada nadzorcza, która powołuje i odwołuje członków zarządu tych spółek. Rzecz jasna w organach tych spółek interesy samorządów są reprezentowane przez przedstawicieli tych jednostek.
Drugi wpływ – jak już wyżej sygnalizowano – ma ścisły związek z wymiarem „finansowym”. Na gruncie zadań wykonywanych przez spółki komunalne w zakresie zarządzania mieniem chodzi zaś o środki finansowane uzyskiwane z tytułu umów cywilnoprawnych, w tym m.in. najmu i dzierżawy. Umowa najmu ma podstawy normatywne w art. 659 i nast. kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360; dalej: k.c.), z których wynika m.in., że przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że stosunek najmu zawiązuje się na podstawie umowy, w której wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Stosunek prawny najmu ma charakter dwustronnie zobowiązujący i wzajemny (art. 487 k.c.). Ekwiwalentem świadczenia wynajmującego, które polega na oddaniu rzeczy do używania, jest świadczenie najemcy, polegające na płaceniu umówionego czynszu. W związku z tym najem jest umową odpłatną. Do zawarcia umowy najmu dochodzi, gdy strony uzgodnią istotne jej składniki (essentialia negotii), do jakich należą przedmiot najmu i czynsz stanowiący ekwiwalent za możliwość korzystania z rzeczy (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 1 marca 2016 r., sygn. akt I ACa 1190/15).
Z kolei dzierżawa ma podstawy w art. 693 k.c., gdzie postanowiono, że przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Jak podano w wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 29 lipca 2016 r. (sygn. akt V ACa 448/16), uprawnienie dzierżawcy do pobierania pożytków stanowi najważniejszą cechę odróżniającą dzierżawę od najmu. Można więc stwierdzić, że przedmiotem dzierżawy mogą być tylko takie rzeczy, których charakter dopuszcza przynoszenie przez nie pożytków, choć z drugiej strony rzeczy przynoszące pożytki mogą być również przedmiotem najmu pod warunkiem, że najemca nie będzie uprawniony do pobierania pożytków. Uwzględniając wspomniany wymiar finansowy, związany z wykonywaniem ww. umów najmu i dzierżawy, na szczególną uwagę zasługuje art. 5 ust. 2 pkt 4a ustawy o finansach publicznych oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszym przepisie postanowiono, że dochodami publicznymi są dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności:
  • wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze,
  • odsetki od środków na rachunkach bankowych,
  • odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych,
  • dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych.
Natomiast w drugim przepisie postanowiono, że źródłami dochodów własnych gminy są dochody z majątku gminy. Zatem sumując ww. przepisy prawne, należy przyjąć, że środki, które są efektem wykorzystywania mienia samorządowego, powinny bezwzględnie trafić do budżetu gminy, a nie stanowić dochodów spółki.

RIO nie ma wątpliwości

Za powyższą koncepcją może także przemawiać stanowisko zawarte we wspomnianym na wstępie piśmie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 10 lutego 2023 r. Stwierdzono w nim, że „opłaty (….) pobierane przez spółkę komunalną stanowią formalnie dochody gminy (jednostki samorządu terytorialnego). W konsekwencji spółka komunalna powinna przekazać te środki do gminy, jako podmiotu ustawowo umocowanego do uzyskiwania wspomnianych dochodów”.
Powyższe dodatkowo ma potwierdzenie w art. 247 i art. 254 u.f.p. I tak zgodnie z art. 247 u.f.p. budżet JST wykonuje jej zarząd, który też „sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego”. Natomiast w art. 254 u.f.p. stanowi, że: „W toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązują następujące zasady gospodarki finansowej:
1) ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów;
2) pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych w przepisach i harmonogramie, o którym mowa w art. 249 ust. 6, jeżeli został on opracowany;
3) dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów;
4) zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych, a w odniesieniu do organizacji pozarządowych – z odpowiednim zastosowaniem art. 43 i art. 221”.
Z podanymi wyżej przepisami skorelowane są ściśle przepisy ustawy o samorządzie gminnym, odnoszące się do kluczowej roli wójta (zarządu JST) w aspekcie wykonywania budżetu (art. 30 ust. 2 pkt 4) oraz art. 53 u.f.p. przewidujący odpowiedzialność wójta za stan gospodarki finansowej samorządu. ©℗