W ocenie regionalnych izb obrachunkowych dopuszczalne są wyłącznie programy wspierające cele inwestycyjne, np. budowę oczyszczalni, nowe instalacje. Niedopuszczalne zaś są wydatki na usuwanie np. zużytych folii czy eksploatację instalacji – nawet tych ekologicznych
Tę linię orzeczniczą potwierdzają kolejne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, a sprawy zaczynają też trafiać do NSA.
Gminy lub powiaty mogą przyjmować uchwały dotacyjne na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556). Dla przypomnienia w art. 403 ust. 3 postanowiono, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej może polegać na udzielaniu dotacji celowej z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:
a) osób fizycznych,
b) wspólnot mieszkaniowych,
c) osób prawnych,
d) przedsiębiorców;
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
Ponadto, jak postanowiono w ust. 5 ww. regulacji, zasady udzielania omawianej dotacji celowej, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania, określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały.
Z kolei w ust. 6 przesądzono, że udzielenie dotacji celowej następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4. W przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis – jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej.
Nie wszystko dopuszczalne
W praktyce na podstawie powyższego upoważnienia ustawowego gminy oraz powiaty przyjmują różne programy dotacyjne w bardzo różnych sferach ochrony środowiska. W szczególności są to programy ukierunkowane m.in. na usuwanie azbestu, budowę przydomowych oczyszczalni ścieków czy ekologiczne źródła ogrzewania. Przy czym analiza orzecznictwa wskazuje, że zdarzają się jednak i takie programy, które – mimo że formalnie są przyjmowane w ramach uchwał podejmowanych na podstawie ww. art. 403 ust. 5 prawa ochrony środowiska – to jednak nie spełniają kryterium upoważnienia ustawowego. Najczęściej źródłem problemu jest to, że środki w ramach programu są przeznaczane na inne cele niż związane z finansowaniem lub dofinansowaniem kosztów inwestycji. Tymczasem według licznych orzeczeń regionalnych izb obrachunkowych – tylko te ostatnie są dopuszczalne. W efekcie RIO kwestionują programy, których celem jest wsparcie np. wydatków na zakup energii, paliw czy usuwanie folii rolniczych. Co prawda tego typu wydatki są związane z szeroko pojętą ochroną środowiska, to jednak nie spełniają ww. kryterium inwestycji. Potwierdzenie takiego stanowiska znajduje powoli odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Do tej pory pojawiło się zaledwie kilka orzeczeń z tego zakresu przedmiotowego, w jednym przypadku sprawa oczekuje na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Warto więc tym bardziej poznać motywy, jakimi kierowały się do tej pory sądy w ocenie prawnej przyjętych programów i jakie cele, ich zdaniem, mogą być finansowe przez samorządy.
Tylko środki trwałe lub ulepszenia
W pierwszej kolejności warto odnieść się do argumentacji przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Kr 40/20), który został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2021 r. (sygn. akt I GSK 40/21). We wspomnianym wyroku sądu I instancji zasadniczy spór dotyczył tego, czy finansowanie przez gminę ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 403 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska obejmuje udzielanie mieszkańcom pomocy finansowej z budżetu gminy w formie dotacji celowych na dofinansowanie kosztów zakupu paliwa niskoemisyjnego w budynkach mieszkalnych, czy jednak finansowanie lub dofinansowanie dotyczy wyłącznie kosztów inwestycji, rozumianych jako prowadzące do powstania rzeczy/dobra stanowiącej środek trwały bądź prowadzące do ulepszenia istniejącego środka trwałego. Zatem problem dotyczy tego, czy rada miasta mogła postanowić o dofinansowaniu w formie dotacji wydatków z zakresu ochrony środowiska niebędących inwestycjami.
Sąd uznał, że jest to niedopuszczalne. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że „choć pojęcie «inwestycja» nie zostało zdefiniowane w ustawie – Prawo ochrony środowiska, to pojęcie «dotacja na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji», o której mowa w art. 403 ust. 4–6 u.p.o.ś., musi być rozumiane choćby w wyniku wykładni językowej jako typowa «dotacja inwestycyjna», czyli wsparcie finansowe, w oparciu o które i na bazie którego beneficjent wytwarza określoną rzecz lub dobro o charakterze trwałym lub też ulepsza dobro już istniejące, nie zaś jako wsparcie finansowe służące pokryciu bieżących kosztów obsługi czy utrzymania określonych rodzajów działań, nawet jeżeli działania te prowadzą finalnie do pozytywnych skutków w zakresie ochrony środowiska”.
W dalszej kolejności sąd podkreślił, że inwestycja nie może być utożsamiana z przeznaczaniem środków finansowych na zakup mediów czy produktów, które ulegają zużyciu w procesie normalnej eksploatacji. Tym samym sąd potwierdził słuszność stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, która wskazywała, że pojęcie dotacji na finansowanie inwestycji odnosi do art. 3 pkt 15, 16, 17 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 120; dalej: u.r.). Przypomnijmy, że zgodnie z art. 3 pkt 15 u.r. środki trwałe to z zasady „rzeczowe aktywa trwałe i zrównane z nimi, o przewidywanym okresie ekonomicznej użyteczności dłuższym niż rok, kompletne, zdatne do użytku i przeznaczone na potrzeby jednostki. Zalicza się do nich w szczególności:
a) nieruchomości – w tym grunty, prawo użytkowania wieczystego gruntu, budowle i budynki, a także będące odrębną własnością lokale, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego oraz spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego;
b) maszyny, urządzenia, środki transportu i inne rzeczy;
c) ulepszenia w obcych środkach trwałych;
d) inwentarz żywy”.
Środki trwałe oddane do używania na podstawie umowy najmu, dzierżawy lub leasingu zalicza się do aktywów trwałych jednej ze stron umowy, zgodnie z warunkami określonymi w ust. 4. W art. 3 pkt 16 u.r. podano, że środki trwałe w budowie – to „zaliczane do aktywów trwałych środki trwałe w okresie ich budowy, montażu lub ulepszenia już istniejącego środka trwałego”. Z kolei w art. 3 pkt 17 u.r. wskazano, że inwestycje – to „aktywa posiadane przez jednostkę w celu osiągnięcia z nich korzyści ekonomicznych wynikających z przyrostu wartości tych aktywów, uzyskania przychodów w formie odsetek, dywidend (udziałów w zyskach) lub innych pożytków, w tym również z transakcji handlowej, a w szczególności aktywa finansowe oraz te nieruchomości i wartości niematerialne i prawne, które nie są użytkowane przez jednostkę, lecz są posiadane przez nią w celu osiągnięcia tych korzyści”.
Ponadto sąd odrzucił koncepcję potocznego rozumienia pojęcia inwestycji. Jak zaznaczono, takiego poglądu zaakceptować nie można, gdyż oznaczałoby to przyjęcie wykładni oderwanej od dyspozycji art. 403 ust. 4 prawa ochrony środowiska i abstrahującej od celu, jaki określa jego dyspozycja, a mianowicie finansowanie inwestycji na rzecz ochrony środowiska, nie zaś finansowanie za beneficjentów dotacji bieżących kosztów w celu potencjalnego zachęcenia do stosowania produktów nieszkodzących środowisku naturalnemu, które jednak zużywają się w procesie normalnej eksploatacji.
Finalnie WSA utrzymał w mocy rozstrzygniecie nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, stanowisko sądu I instancji następnie podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny.
„Nie” również dla usuwania zanieczyszczeń
Oprócz ww. orzeczeń (związanych z nielegalnym zamiarem finansowania zakupu paliw do źródeł ogrzewania) na uwagę zasługuje także stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 września 2022 r. (sygn. akt I SA/Łd 597/22). W podanej sprawie sąd weryfikował program dotacyjny związany ze wsparciem przeznaczonym na zadania dotyczące usuwania folii rolniczych i innych odpadów z działalności rolniczej. W ramach argumentacji prawnej sąd wskazał, że o ile art. 403 ust. 1 prawa ochrony środowiska traktuje szeroko o obowiązku gmin w zakresie realizacji zadań z zakresu ochrony środowiska, o tyle w art. 403 ust. 4 tej ustawy zawarto regulacje dotyczące konkretnej formy i postaci realizacji tychże zadań poprzez skierowaną do wymienionych w tym przepisie podmiotów dotację dotyczącą inwestycji, a polegającą na sfinansowaniu lub dofinansowaniu kosztów tej inwestycji. Powyższe wyklucza, w ocenie sądu, finansowanie na tej podstawie przez gminę – jako zadania z zakresu ochrony środowiska – działań innych niż mieszczące się w pojęciu inwestycji. Sama przy tym już redakcja językowa tego przepisu wyklucza takie rozumienie inwestycji, które czasem można spotkać w języku potocznym, gdzie utożsamia się je ogólnie z „finansowaniem” czy „ponoszeniem wydatków”, w tym także wydatków bieżących – do czego w istocie sprowadzałoby się stanowisko gminy w niniejszej sprawie. Jest tam bowiem (w art. 403 ust. 4 – red.) wyraźnie mowa o dotacji na „sfinansowanie kosztów inwestycji”, co jasno wskazuje na konieczność przedmiotowego rozumienia pojęcia inwestycji jako określonego dobra o charakterze trwałym powstałego w wyniku wytworzenia lub zakupu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dodał również, że w przypadku dotacji celowej, udzielanej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji (zgodnie z art. 403 ust. 4 prawa ochrony środowiska), pojęcie to musi być rozumiane jako dotacja, która jest przewidziana z góry na realizację konkretnego działania. Działanie to jednak powinno pozostawać zgodne z dyspozycją wskazanego przepisu, który pozwala na dofinansowanie kosztów inwestycji, rozumianej jako określone dobro o charakterze trwałym, nie zaś będącej pokryciem wydatków bieżących.
Finalnie sąd utrzymał w mocy rozstrzygnięcie nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej. Przy czym stanowisko sądu I instancji będzie weryfikowane w najbliższym czasie (być może w ciągu kilku miesięcy) przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Opisane wyżej orzeczenia sądowe wyznaczają więc pewien kierunek interpretacyjny w zakresie art. 403 prawa ochrony środowiska. Elementem wspólnym, jaki z nich wynika, jest niedopuszczalność finansowania zadań o charakterze bieżącym – mimo że dotyczą sfer związanych z ochroną środowiska.
Konsekwencje stwierdzenia nieważności
Jakie zatem mogą być konsekwencje, jeśli uchwała została wykonana, a dopiero potem doszło do stwierdzenia jej nieważności przez regionalną izbę obrachunkową? Przypomnijmy w tym miejscu, że uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w tym uchwały dotacyjne, podlegają weryfikacji nadzorczej przez regionalne izby obrachunkowe na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1668). Z tego przepisu wynika, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Co ważne: regionalna izba obrachunkowa ma 30 dni na weryfikację każdej uchwały, którą otrzyma. Może więc czasem dojść do sytuacji, w której gmina zacznie realizować program dotacyjny objęty uchwałą, co do której zostanie stwierdzona po pewnym czasie nieważność. W tych sytuacjach można będzie mówić o bezprawnym wydatkowaniu środków budżetowych, czyli bez podstawy prawnej. A to rodzi dalsze konsekwencje. W tym kontekście na uwagę zasługuje art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, gdzie postanowiono, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. W sytuacji gdy np. uchwała dotacyjna zostanie podważona, to tym samym nie będzie przepisów stanowiących podstawę wydatkową. Co więcej, w podanych okolicznościach bezprawne wydatkowanie środków można kwalifikować nawet na płaszczyźnie ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 289). Rada: każda jednostka samorządu terytorialnego powinna wstrzymać się z wykonywaniem uchwały (czyli w praktyce z wypłacaniem środków dotacyjnych) do czasu weryfikacji jej przez regionalną izbę obrachunkową.
Odzyskanie wypłaconych kwot
Tak więc konsekwencje wypłaty środków dokonanej bez podstawy prawnej mogą być dla gminy dotkliwe – podkreślmy jednak, że zasadniczo dotyczy to tych uchwał, w których angażowane są własne środki budżetowe danego samorządu. W tych bowiem przypadkach uchwała dotacyjna jest wymagana (w przeciwieństwie do różnych „zewnętrznych” programów, jak np. program „Ciepłe mieszkanie”, gdzie gmina nie ma nawet kompetencji do przyjęcia uchwały dotacyjnej, a środki pochodzą z budżetu centralnego). Wspomniane skutki (oprócz ww. aspektu dyscypliny finansów publicznych) mogą oznaczać wtórne problemy z odzyskaniem wypłaconych bezpodstawnie kwot beneficjentom, tym bardziej że podstawą przekazania dotacji powinna być umowa.
Jakie narzędzia ma samorząd, aby odzyskać środki, które zostały wypłacone beneficjentom programu na podstawie uchwały, zanim ta została unieważniona przez RIO?
W tych przypadkach rozwiązaniem dla samorządu może być skorzystanie z mechanizmu tzw. bezpodstawnego wzbogacenia (nienależnego świadczenia – co jest oczywiste, skoro „odpadła” podstawa dotacyjna). Rozwiązanie te ma podstawy w przepisach ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2337), gdzie w art. 410 par. 2 postanowiono, że świadczenie jest nienależne, jeżeli ten, kto je spełnił, nie był w ogóle zobowiązany lub nie był zobowiązany względem osoby, której świadczył, albo jeżeli podstawa świadczenia odpadła lub zamierzony cel świadczenia nie został osiągnięty, albo jeżeli czynność prawna zobowiązująca do świadczenia była nieważna i nie stała się ważna po spełnieniu świadczenia. W wyroku z 16 maja 2017 r. (sygn. akt III CSK 40/17) Sąd Najwyższy wskazał, że zasady rozliczeń w związku z bezpodstawnym wzbogaceniem zostały pomyślane w prawie cywilnym jako narzędzie pozwalające na przywrócenie ekonomicznej równowagi między uczestnikami obrotu zachwianej w związku ze zdarzeniami, które nie usprawiedliwiały dokonanych przesunięć majątkowych. Sięgnięcie do przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu, w tym o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia, jest możliwe wtedy, gdy brak innej podstawy prawnej, w świetle której należałoby ocenić łączący strony stosunek prawny. Odpowiedzialność z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia ma charakter subsydiarny. Przepisy wyznaczające jej przesłanki i zakres nie mają zatem zastosowania do rozliczeń, o sposobie których rozstrzyga umowa lub ustawa. ©℗
Podsumowanie: Trzeba być ostrożnym
Analiza przedstawionych argumentów natury prawnej oraz z kształtującej się linii orzeczniczej sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że w procesie stanowienia lokalnych przepisów dotacyjnych organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego muszą zachować daleko posuniętą ostrożność. Punktem wyjścia – w przypadku uchwał dotacyjnych z zakresu ochrony środowiska – powinno być właściwe określenie przedmiotu (zadania), które ma być objęte tego typu wsparciem. Pewne jest, że dotacja może być przeznaczona tylko na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, a nie na pokrycie bieżących kosztów realizowanych zadań. Każdy przypadek wymaga więc indywidualnej oceny pod kątem powyższych przesłanek. ©℗
