Chociaż historia budżetów obywatelskich ma już kilkunastoletnią historię (m.in. w Sopocie uchwalono taki w 2011 r.), to przez wiele lat nie było przepisów definiujących i określających zasady ich funkcjonowania - pisze dr Adrian Misiejko, konsultant w Dr Ziemski & Partners Kancelaria Prawna sp.k. w Poznaniu.

rozwiń ›
W 2018 r. to się zmieniło, m.in. art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1561; dalej: u.s.g.) stanowi, że w ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego są uwzględniane w uchwale budżetowej gminy. Budżet obywatelski jest zatem częścią budżetu jednostki samorządu terenowego, a procedura jego uchwalania jest częścią składową uchwalania budżetu. Przepisy przesądzają też, że rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego.
Dodajmy, że z art. 5a ust. 5 u.s.g. wynika, że utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe w gminach będących miastami na prawach powiatu, a wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. W pozostałych miastach decyzja o budżecie obywatelskim jest dobrowolna. Jako że gminy mają wiele wątpliwości, jak prawidłowo stosować przepisy, odpowiadamy na wybrane pytania, które stawiane są podczas szkoleń dotyczących zasad tworzenia i uchwalania budżetu obywatelskiego.
O co urzędnicy pytają na szkoleniach

Minimalna wysokość wydatków

PROBLEM Jesteśmy niewielką gminą, która nie ma obowiązku tworzenia budżetu obywatelskiego. Czy wobec tego musimy przeznaczyć na niego jakąś konkretną kwotę?
ODPOWIEDŹ Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje minimalnej kwoty, która musi być przeznaczona na budżet obywatelski w innych JST niż miasta na prawach powiatu. Wobec tego pozostałe gminy same ustalają jego wysokość. Warto jednak pamiętać, że zbyt niska kwota przeznaczona na budżet obywatelski może zniechęcać mieszkańców do uczestnictwa w tej procedurze.

Określenie zasad

PROBLEM W naszej gminie uchwała w sprawie budżetu obywatelskiego jest bardzo lakoniczna, rada przekazała większość spraw do uregulowania zarządzeniem wójta (np. zasady i tryb weryfikacji projektów oraz kwestię procedury odwoławczej). Czy to prawidłowe rozwiązanie?
ODPOWIEDŹ W opisanym przypadku mamy do czynienia z naruszeniem prawa, które prawdopodobnie spowoduje unieważnienie całej uchwały. Z art. 5a ust. 7 u.s.g. wynika, że rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:
1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty z uwzględnieniem ‒ o ile jest to możliwe ‒ uniwersalnego projektowania, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1062);
2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1 proc. mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;
3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;
4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.
Zasadą, którą stosuje się do wszystkich aktów prawa miejscowego, jest obowiązek pełnego uregulowania zakresu spraw wskazanych przez ustawodawcę.
W orzecznictwie organów nadzoru jednoznacznie wskazuje się, że rada nie może nakazać uregulowania tych spraw wójtowi niejako w zastępstwie samej rady. Potwierdzeniem tego są chociażby rozstrzygnięcia wojewody śląskiego (np. z 2 marca 2022 r., nr NPII.4131.1.180.2022). Nie oznacza to oczywiście, że rada powinna regulować wszelkie szczegóły związane z wykonywaniem własnej uchwały. Będą tu miały zastosowanie podobne zasady, jakie dotyczą stanowienia innych aktów prawa miejscowego (zob. A. Misiejko, „Budżet obywatelski w praktyce samorządów”, Warszawa 2020, s. 45‒96).

Tworzenie pul terytorialnych

PROBLEM Czy budżet obywatelski może być dzielony na pule, np. przeznaczone dla określonego rejonu gminy?
ODPOWIEDŹ Tak, jest to dopuszczalne. Trzeba przy tym pamiętać, że w bieżącym roku nastąpiła nowelizacja przepisów o pulach, której celem było uczynienie ich bardziej elastycznymi w stosowaniu. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 5a ust. 6 u.s.g. środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części lub kategorie kwotowe projektów dotyczące całości obszaru gminy lub jej części.
Należy zaznaczyć, że nawet znowelizowane przepisy nie wspominają o możliwości tworzenia pul przeznaczonych na projekty określonego rodzaju, np. zielonych budżetów obywatelskich. Są one nierzadko wyodrębniane (np. Poznań), jednak w orzecznictwie bywały kwestionowane (np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2021 r., sygn. III OSK 3534/21, zakwestionował możliwość podziału budżetu obywatelskiego na projekty „inwestycyjne” oraz „nieinwestycyjne” z uwagi na jego nieprzewidzenie w ustawie).
Na marginesie warto wspomnieć, że trwają prace legislacyjne nad projektem ustawy o inwestycjach w zakresie przeciwdziałania skutkom suszy (nr projektu UD101), który przewiduje m.in. tworzenie zielonych budżetów obywatelskich w miastach na prawach powiatu. Jednak na obecnym etapie trudno przewidzieć, czy i ewentualnie w jakim zakresie proponowane rozwiązania trafią do ustawy o samorządzie gminnym.

Podział na obszary

PROBLEM W naszej gminie nie utworzyliśmy jednostek pomocniczych. Czy możemy zatem podzielić budżet obywatelski na inne pule terytorialne?
ODPOWIEDŹ Po nowelizacji art. 5a ust. 6 u.s.g. jest to dopuszczalne. W poprzednim stanie prawnym przewidziano podział na pule obejmujące gminę i jej jednostki pomocnicze lub ich grupy. Obecnie mowa jest o pulach obejmujących „całość gminy i jej części”, bez precyzowania, jakie to mają być części.

Ograniczenia przedmiotowe

PROBLEM Czy rada gminy może wprowadzać ograniczenia w zakresie tego, co będzie przedmiotem zgłaszanych projektów?
ODPOWIEDŹ Ustawa nie przewiduje wprost takiej możliwości, ale w praktyce wiele samorządów wprowadza wymogi dotyczącego tego, co może być zgłoszone do budżetu obywatelskiego (np. stosuje wykluczenie zadań polegających wyłącznie na przygotowaniu dokumentacji inwestycji). W art. 5a ust. 7 u.s.g. ustawodawca określił bowiem otwarty katalog spraw, które mogą być uregulowane jako wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Przeciw dopuszczalności tego typu rozwiązań orzekał natomiast wojewoda warmińsko-mazurski w rozstrzygnięciach nadzorczych z 28 maja 2021 r. (nr PN.4131.200.2021) oraz z 27 maja 2020 r. (nr PN.4131.204.2020).

Identyfikacja głosujących

PROBLEM Czy można wymagać podawania numeru PESEL przez głosujących?
ODPOWIEDŹ Kwestia ta jest kontrowersyjna. Z jednej strony JST szukają sposobu na wyeliminowanie przypadków naruszania przepisów o głosowaniu, w tym podszywania się pod mieszkańców (np. pod tych, którzy z różnych względów prawdopodobnie nie wezmą udziału w głosowaniu). Obecnie dominuje jednak linia orzecznicza (zarówno organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych), zgodnie z którą wprowadzenie tego rodzaju wymogu jest sprzeczne z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1193/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 324/21; rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 13 października 2020 r., nr PN-II.4131.263.2020). Inna sprawa, że wciąż wiele JST utrzymuje wymóg podania numeru PESEL i ich uchwały nie są z tego powodu uznawane za kolidujące z prawem.
Warto zaznaczyć, że pojawiają się pojedyncze orzeczenia odmienne: dopuszczające lub ignorujące kwestię żądania numeru PESEL w procedurze budżetu obywatelskiego (zob. nieprawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 12 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 154/21), jednak trudno mówić o przełamaniu dominującego trendu.

Głosowanie elektroniczne

PROBLEM Czy budżet obywatelski może być przeprowadzany wyłącznie w formie elektronicznej? Jakie wymogi należy przy tym spełnić?
ODPOWIEDŹ W wielu gminach zarówno zgłaszanie projektów, jak i głosowanie nad nimi odbywa się w formie elektronicznej (wyłącznie lub obok formy papierowej). Przepisy nie regulują tej kwestii wprost, natomiast w mojej ocenie jest to dopuszczalne. Trzeba jednak pamiętać o ryzyku, gdyż organ nadzoru może uznać, że tego typu rozwiązanie wyklucza pewne kategorie osób z udziału w budżecie obywatelskim. Niezależnie od tego, czy uznać te argumenty za zasadne czy też nie, rozwiązaniem może być np. zastrzeżenie w uchwale, że wójt zapewni funkcjonowanie stanowiska lub stanowisk komputerowych, z których w sposób bezpieczny będą mogli skorzystać zainteresowani mieszkańcy gminy przy wsparciu pracowników urzędu.
Należy pamiętać, że wykorzystanie formy elektronicznej nie ogranicza obowiązków rady gminy związanych z prawidłowym uregulowaniem spraw związanych z budżetem obywatelskim. W szczególności niedopuszczalne będzie lakoniczne wskazanie, że np. dopiero wójt, zapewniając odpowiednie oprogramowanie, określi zakres danych, które muszą być podane przez wnioskodawców. Byłby to przykład niedopuszczalnej subdelegacji, omawianej przy odpowiedzi na jedno z poprzednich pytań.

Możliwość realizacji projektów spoza wyłonionej listy

PROBLEM Czy gmina może zrealizować projekt, który został zgłoszony do budżetu obywatelskiego, ale nie został wybrany do grona zwycięskich projektów?
ODPOWIEDŹ Zakładając, że projekt został prawidłowo zweryfikowany i zgodnie z prawem dopuszczony do głosowania (tj. np. mieści się w zakresie zadań, które zostały ustawowo przypisane gminie), odpowiadające mu zadanie może być zrealizowane niezależnie od procedury budżetu obywatelskiego. Będzie to sytuacja podobna do tej, w której gmina zaplanuje i wykona jakiekolwiek inne zadanie. Nie należy natomiast traktować tego rodzaju działań jako formalnie powiązanych z procedurą budżetu obywatelskiego.
Pomijam tu jednak kwestie związane m.in. z prawami autorskimi, które mogły przysługiwać wnioskodawcy, oraz ewentualną jego zgodą na wykorzystanie dzieł poza procedurą budżetu obywatelskiego. ©℗