Nie ukrywajmy – skuteczność samorządowca w rozmowach z rządem zależy od charyzmy i determinacji danego lidera. Są osoby, które radzą sobie z tym świetnie. Dowodem na to jest odwrót od kandydatów politycznych w wyborach lokalnych - mówi w wywiadzie dla DGP Jarosław Bober, doktor nauk ekonomicznych, adiunkt w Katedrze Gospodarki i Administracji Publicznej, ekspert Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.
Łatwo dziś być samorządowcem?
Łatwo nie było nigdy.
Dlaczego?
Samorządy są bardzo zależne od tego, co zostanie wymyślone na szczeblu centralnym, w ministerstwach. Relacje między samorządem a ministerstwami są częste, zbyt częste, i należałoby przemyśleć takie regulacje, które pozwoliłyby na uniezależnienie się wspólnot terytorialnych od decyzji zapadających na górze.
Na przykład?
Najlepszym przykładem są zmiany dotyczące finansów. Regulacje prawne na poziomie krajowym niekoniecznie dotyczą samorządów wprost, ale trafiają w nie rykoszetem, powodując, że w ich budżetach zostaje mniej środków. Rozwiązaniem, które niewątpliwie było potrzebne, ale odbiło się na finansach samorządów, była ulga prorodzinna. Odciążyła domowe budżety rodziców, lecz przyniosła duże straty miejscowościom, w których mieszkają.
W „Raporcie o stanie samorządności w Polsce”, którego jest pan współautorem, pada takie zdanie: „Polityka administracji centralnej wobec samorządu najczęściej sprowadza się do tolerowania jego istnienia i przerzucenia na jego barki trudnych zadań, bez zapewnienia odpowiednich pieniędzy na ich realizację. Sytuację samorządu trafnie charakteryzuje powiedzenie, że rząd silnie angażuje się w decentralizację tylko wtedy, gdy prowadzi ona do pomniejszenia deficytu budżetu państwa”. Miażdżąca krytyka.
Raport miał dobitnie zwrócić uwagę na pewne nieprawidłowości, dlatego niektóre aspekty są w nim bardzo mocno zaakcentowane. Akurat tym zdaniem zwracaliśmy uwagę, że możliwości funkcjonowania samorządów są z jednej strony przeregulowane, ale z drugiej – niedofinansowane. To w pewien sposób je ogranicza. Nie jest jednak tak, że stoimy u progu jakiejś ogólnopolskiej katastrofy. Wiele urzędów na poziomie centralnym współpracuje bowiem z samorządem z dobrymi efektami. Z końcem marca na Kongresie Władz Lokalnych i Regionalnych ma być zresztą prezentowany raport reporterów Rady Europy o stanie demokracji regionalnej i lokalnej w Polsce. Głównie chodzi o ocenę tego, jak działa w Polsce Europejska Karta Samorządu Lokalnego. Wydźwięk raportu jest generalnie pozytywny. Dobrze oceniono na przykład funkcjonowanie Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.
Czyli publikując raport o samorządzie w 2013 r., przesadziliście z krytyczną oceną?
Nie, myślę, że nie. W raporcie Rady Europy też są wskazane elementy, które można by poprawić. W jednostkowych sprawach często niestety rzeczywistość wygląda tak, że samorząd jest traktowany po macoszemu.
Jaka jest dziś faktyczna rola samorządu? To bardziej realizator polityki władz centralnych czy wyraziciel lokalnych interesów?
Jeżeli spojrzymy w Europejską Kartę Samorządu Lokalnego albo na gwarancje zapisane dla samorządów w konstytucji, to widać jasno, że w założeniu samorząd ma być wyrazicielem woli wspólnoty lokalnej. To ona jest tak naprawdę istotą samorządu. Niestety, w wielu sferach ta możliwość działania jest ograniczana przez nadmierną liczbę regulacji. W naszym systemie widać, że urzędy centralne ulegają często pokusie, żeby poprzez nie powiększać swoje wpływy. Przykład? Ustawa o gospodarce komunalnej wskazuje dokładne sposoby i jednostki organizacyjne, którymi samorządy mogą realizować zadania. Ten gorset powinien zostać poluźniony.
W jaki sposób?
Moim zdaniem samorządom należałoby tylko wytyczyć cele działania i pozostawić swobodę organizacyjną w zakresie ich realizacji. W obecnym układzie samorząd jest klientem, a czasem wręcz petentem administracji rządowej – nieustannie musi negocjować w ważnych dla siebie sprawach. Zmusza go do tego system finansowania. Samorządy są uzależnione od dotacji z budżetu, a dotacje rozwojowe ze środków unijnych spowodowały, że swoboda finansowa samorządu jeszcze się skurczyła.
Dobrze, że pan mówi o finansach. Samorządowcy narzekają, że pieniędzy jest dla nich wiecznie za mało. Najwięcej kontrowersji wzbudza sposób wyliczania subwencji oświatowej.
System finansowania oświaty jest jednym z najsłabszych elementów przekazywania środków budżetowych dla samorządów. Oświata stała się zadaniem obowiązkowym samorządu w 1996 r., wtedy gminy musiały przejąć prowadzenie szkół podstawowych, i od tego czasu związki i korporacje samorządowe apelują o zmianę tego mechanizmu. Wciąż trwa dyskusja, jak powinien być konstruowany algorytm podziału subwencji oświatowej – czy ma zależeć od kompetencji nauczycieli, liczby uczniów, czy od jeszcze innych czynników. Ale to nie koniec problemów w dziedzinie oświaty. Przepisy krajowe co prawda nakładają na samorządy obowiązek prowadzenia szkół, ale wiążą im ręce także w kwestii swobody ich kreowania na swoim terenie. Ustawowo ograniczone są nawet takie szczegóły, jak pensja nauczyciela – tę określa Karta. To odwieczny spór między stroną rządową a samorządową.
„Finanse miast na prawach powiatu są w stanie krytycznym” – piszą państwo w raporcie. Czy zmiany są możliwe w czasie, kiedy samorządowcy mają nóż na gardle?
Raport powstawał w bardzo trudnym okresie – ta sytuacja była spowodowana mechanizmami wyrównawczymi, czyli janosikowym. Samorządy od lat postulują zmianę tego systemu. To, co mają wpłacać na rzecz innych, słabszych jednostek, jest wyliczane z dwuletnim opóźnieniem. Znaczna część dochodów samorządów to udziały w podatku PIT i CIT. Są one bardzo wrażliwe na zmiany koniunktury i spowolnienie gospodarcze. Jeśli kwoty do wypłaty w ramach mechanizmu wyrównawczego wylicza się za rok, kiedy koniunktura była bardzo dobra, a do wypłaty przychodzi w czasie spowolnienia, w budżetach samorządów powstaje dziura. Natomiast jeżeli stan gospodarki się poprawia, samorząd ma chwilę oddechu.
Czyli samorządowcy żyją w wiecznym stresie.
Zapewne tak.
Skarżą się też, że nie mogą działać, bo są realizatorami zadań nałożonych przez administrację centralną. Czy mogą się przed tym bronić?
Samorząd może się bronić i robi to choćby poprzez związki samorządowe. Ale rzeczywiście brakuje tu swobody organizatorskiej. Nie określamy bardzo ściśle, w jaki sposób usługa powinna być wykonana, ale co dokładnie powinno być zrobione.
Myśli pan, że władza centralna ma zaufanie do samorządu?
Trzeba by pytać w ministerstwach. Na pewno to zaufanie było mniejsze w pierwszej dekadzie XXI wieku. Wtedy zagrożenie centralizacją było bardziej realne. Dzisiaj nie da się skutecznie zarządzać państwem bez współpracy z samorządem, wspólnoty lokalne są w bardzo wielu kwestiach kluczowym elementem, choćby jeśli chodzi o wydatkowanie środków unijnych. Wydaje się, że rządzący coraz bardziej to rozumieją. Sygnałem, że góra chce współpracować z samorządowcami, może być choćby powołanie Marka Wójcika, samorządowca z krwi i kości, na podsekretarza stanu w MAiC. To był dla mnie taki wyraźny sygnał: jesteśmy otwarci na współpracę.
Co w takim układzie naprawdę może samorządowiec?
Nie ukrywajmy – skuteczność samorządowca w rozmowach z rządem zależy od charyzmy i determinacji danego lidera. Są osoby, które radzą sobie z tym świetnie. Dowodem na to jest odwrót od kandydatów politycznych w wyborach lokalnych. Jeszcze dziesięć lat temu wygrywano je z powodu przynależności partyjnej, dzisiaj kandydaci startują z komitetów obywatelskich, a często to partie zabiegają, by ich wspierać. Wsparciem dla samorządowców są też korporacje i związki, mechanizmem Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego. Natomiast nie można mieć złudzeń – to nieustanne lobbowanie, by władze centralne wdrażały te zmiany, które samorządy by satysfakcjonowały. Dziś na przykład na forum tej komisji jest dyskutowanych wiele zmian, które myśmy postulowali w naszym raporcie. W pracach sejmowych jest projekt ustawy o rozwoju lokalnym. Idea jest bardzo dobra, otwarte pozostaje pytanie, co z tym projektem stanie się w toku tych prac. Należy jednak mieć nadzieję, że w ciągu dwóch, trzech lat zostanie z tego wypracowany program całościowej reformy samorządu.
Czy kalendarz wyborczy do władz centralnych nie sprawi, że uzgodnione z obecną ekipą rozwiązania nie trafią po nich do kosza? W perspektywie roku mamy wybory parlamentarne.
Wierzę w reprezentację strony samorządowej. Nawet gdyby doszło do istotnych zmian na scenie politycznej, będzie ona domagała się realizacji tych postulatów, do których dziś państwo się zobowiązuje. Proszę zrozumieć, że samorządowcy są bardzo zdeterminowani, a dobrze przygotowany plan reform będzie trudno zignorować. Nawet po zmianie sił.
Co obejmują te pomysły?
To próba wzmocnienia samorządu w zakresie ekonomicznym, instytucjonalnym, kompetencyjnym i terytorialnym, przy jednoczesnym wprowadzaniu mniejszych zmian korygujących obecny system.
Powiedział pan wcześniej, że samorządy są zależne nie tylko od administracji centralnej, ale też od funduszy unijnych. Czy przygotowywana właśnie reforma odpowiada na wyzwania, które pojawią się, kiedy tych zabraknie?
To problem głównie dla województw. Po 2020 r. będzie musiał ulec zmianie sposób ich działania. Pomysł na to, czym ma być województwo za pięć lat, jest przedmiotem poszukiwań różnych środowisk. Województwa nie będą, tak jak w tej obecnej sytuacji, dysponentami bardzo dużych środków. Dynamika spadnie, ale pozostaną główne zadania: wyrównywanie różnic wewnątrz regionów, tworzenie ram dla inwestycji i rozwoju. W tym kontekście konieczna jest reforma finansowania samorządów – trzeba wzmacniać dochody własne i stworzyć możliwości zarobkowania.