Zacznijmy od przybliżenia istoty poręczenia. Artykuł 876 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) stanowi, że przez umowę poręczenia poręczyciel zobowiązuje się względem wierzyciela wykonać zobowiązanie na wypadek, gdyby dłużnik nie wykonał zobowiązania. Oświadczenie poręczyciela powinno być złożone na piśmie pod rygorem nieważności. Zgodnie zaś z art. 878 k.c. można poręczyć za dług przyszły do wysokości z góry oznaczonej. Bezterminowe poręczenie za dług przyszły może być przed powstaniem długu odwołane w każdym czasie. Ponadto, jak podano w art. 879 k.c., o zakresie zobowiązania poręczyciela rozstrzyga każdoczesny zakres zobowiązania dłużnika. Jednakże czynność prawna dokonana przez dłużnika z wierzycielem po udzieleniu poręczenia nie może zwiększyć zobowiązania poręczyciela.
Jak wynika z przytoczonych przepisów, udzielenie poręczenia rodzi pewne ryzyko finansowe dla podmiotu, który go udziela – także dla gminy. Będzie ona bowiem zobowiązana do zapłaty poręczonego zobowiązania, gdy nie ureguluje go podmiot, który je zaciągnął.

Rada ustanawia, wójt udziela

Przepisy nie zabraniają gminom udzielania poręczeń. W art. 94 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) postanowiono, że „jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy”. Zaznaczono przy tym, że łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej, oraz wskazano, że poręczenia i gwarancje są terminowe i udzielane do określonej kwoty.
Istotne regulacje dotyczące zasad udzielania poręczeń można znaleźć w ustawie o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym.
Z powyższego wynika, że czynności prawnych polegających m.in. na udzielaniu poręczeń dokonuje w gminie wójt gminy. Natomiast do wyłącznej kompetencji rady miejskiej należy ustalenie maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta gminy w roku budżetowym (a nie podejmowanie uchwał w konkretnych sprawach).

Bez uchwały

Przejdźmy do kwestii, kto podejmuje decyzję o udzieleniu poręczenia. Co istotne, brak jest podstaw do przyjmowania specjalnej uchwały przez radę gminy w przedmiocie udzielenia poręczenia na rzecz konkretnego podmiotu. Potwierdzono to w uchwale nr 5/204/2021 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 10 lutego 2021 r. (źródło: https://riopoznan.archiwum.bip.net.pl), które weryfikowało legalność uchwały rady miejskiej w sprawie udzielenia poręczenia pożyczki, zaciągniętej przez spółdzielnię socjalną.
Przypomnijmy, że przedmiotem działalności spółdzielni socjalnej jest prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa na podstawie osobistej pracy jej członków oraz pracowników. Od strony społecznej jest to więc istotna forma prowadzenia aktywności zawodowej. Co ważne, przepisy ustawy o spółdzielniach socjalnych (dalej: u.s.s.) potwierdzają możliwość stosowania przez jednostki samorządu terytorialnego zróżnicowanych form wsparcia na rzecz wspomnianych spółdzielni socjalnych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.s. ich działalność może zostać wsparta ze środków budżetu państwa lub środków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności poprzez:
1) dotacje,
2) pożyczki,
3) poręczenia, o których mowa w art. 5a ust. 6,
4) usługi lub doradztwo w zakresie finansowym, księgowym, ekonomicznym, prawnym i marketingowym,
5) zrefundowanie kosztów lustracji.

Orzecznictwo wyjaśnia

W przywołanej wyżej uchwale RIO wyjaśniła kilka kwestii. Po pierwsze wskazała, że decyzja w zakresie podmiotów, którym wójt gminy może udzielić poręczenia, należy do organu wykonawczego gminy. Jednakże nie jest to decyzja o charakterze dowolnym, ponieważ zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Po drugie zaakcentowała, że udzielając poręczenia podmiotom spoza sektora finansów publicznych, należy kierować się przede wszystkim postanowieniami art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Ocena zasadności i zgodności z prawem (oraz przede wszystkim z art. 7 ust. 1 u.s.g.) udzielanego poręczenia mieści się w gestii organu wykonawczego gminy. Po trzecie RIO dodała, że po określeniu przez organ stanowiący w uchwale budżetowej łącznej kwoty poręczeń (gwarancji) wójt/burmistrz gminy udziela konkretnym podmiotom poręczeń (gwarancji) w łącznej kwocie nieprzekraczającej tej kwoty. Po czwarte stosownie do art. 236 ust. 3 pkt 5 u.f.p. wydatki z tytułu poręczeń udzielonych przez wójta powinny być uwzględnione w wydatkach budżetowych w kwocie odpowiadającej potencjalnym skutkom prawno-finansowym, jakie mogą zaistnieć dla poręczyciela w przypadku niewypłacalności dłużnika głównego.
Finalnie podano zaś w uchwale RIO, że: „(…) brak jest podstaw prawnych do podjęcia przez Radę Miejską odrębnej uchwały w sprawie udzielenia poręczenia konkretnemu podmiotowi”. Skutkowało to stwierdzeniem nieważności całej uchwały rady miasta w sprawie udzielenia poręczenia pożyczki zaciąganej przez spółdzielnię socjalną.
Podsumowując: co do zasady gmina może udzielić poręczenia. Do rady gminy należy ustalenie limitu kwotowego poręczeń, ale poza jej kompetencją jest podejmowanie uchwał w konkretnej sprawie. Decyzja co do udzielenia poręczenia dla danego podmiotu, np. dla spółdzielni socjalnej, leży w gestii organu wykonawczego, czyli wójta gminy. ©℗
Podstawa prawna
art. 94, art. 236 ust. 3 pkt 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1964)
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1561)
art. 2 ust. 1, art. 15 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2085; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1812)
art. 876, 878 i 879 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360)