Na początku stycznia wpłynął do naszego miasta wniosek od lokalnej parafii. Chodzi o poręczenie spłaty pożyczki 250 tys. zł przeznaczonej na pilny remont zabytkowego kościoła. Czy gmina może udzielić takiego poręczenia? Czy w razie niespłacenia jest ryzyko dla budżetu?

Skoro zapytanie dotyczy mechanizmu poręczenia, warto wstępnie przypomnieć, czym charakteryzuje się tego typu umowa. Zgodnie z kodeksem cywilnym (art. 876 i następne) zawierając ją, poręczyciel zobowiązuje się wykonać zobowiązanie względem wierzyciela w sytuacji, gdy nie zrobi tego dłużnik. Jego oświadczenie, pod rygorem nieważności, musi być złożone na piśmie.

Umowa z ryzykiem

W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że poręczenie jest umową akcesoryjną w stosunku do umowy między wierzycielem i dłużnikiem. Może obejmować także inne czynności prawne. Poręczyciel zobowiązuje się do spełnienia świadczenia na rzecz wierzyciela w razie niewykonania zobowiązania przez dłużnika. W umowie poręczenia można ograniczyć zakres odpowiedzialności poręczyciela, oznaczając maksymalną wielkość tej odpowiedzialności, jak też wskazać , że odpowiada za całość lub część zobowiązania (por. np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I ACa 1127/18).
Z powyższego wynika więc, że udzielenie poręczenia co do zasady wiąże się ze sporym ryzykiem dla podmiotu, który go udziela. Ryzyko to występuje zarówno wtedy, gdy poręcza podmiot prywatny, jak i w przypadku, gdy poręcza podmiot publiczny, w tym samorządowym. Może to dla niego wiązać się z koniecznością wypłaty kwoty poręczenia, co w przypadku np. jednostek samorządu terytorialnego oznaczać będzie bezpowrotną utratę środków budżetowych. Niewątpliwie więc poręczyciel zawsze ponosi ryzyko tego, że będzie zmuszony do uregulowania zadłużenia w zastępstwie dłużnika, za którego poręczył.

Zasady dla JST

Przechodząc do aspektów gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego i występowania ww. instytucji poręczenia, warto wspomnieć o prawnych możliwościach udzielania poręczeń przez jednostki samorządu terytorialnego. Miarodajny w tym zakresie jest m.in. art. 94 ustawy o finansach publicznych, który wskazuje, że:
  • jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy, a łączna ich kwota określana jest w uchwale bud żetowej;
  • 2. poręczenia i gwarancje udzielane przez JST są terminowe i udzielane do konkretnej kwoty.
Z ww. regulacją w funkcjonalnym związku pozostaje art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z niego, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy – przekraczających zakres zwykłego zarządu – dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym.
Należy zauważyć, że ustawodawca zakreślił kompetencję rady gminy jedynie do ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku bud żetowym (a nie podejmowanie uchwał w konkretnych sprawach). W konsekwencji rada gminy nie ma uprawnienia do podjęcia uchwały wskazującej wójtowi sposób i rodzaj ustanowienia poręczenia (np. w formie poręczenia wekslowego czy cywilnego).
Rzecz jasna z systematyki ww. regulacji trudno jednoznacznie wnioskować, czy wspomniane w zapytaniu poręczenie byłoby prawnie dopuszczalne. Aby ocenić tę kwestię, niezbędne jest odniesienie się do regulacji materialnoprawnych związanych ze spektrum zadań realizowanych przez gminę. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuję art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności obejmują one sprawy kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. [ramka]

Opieka nad zabytkami

Zgodnie z art. 87 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organy wykonawcze poszczególnych szczebli samorządu opracowują czteroletnie programy ochrony zabytków. Mają one m.in. na celu:
• uwzględnianie uwarunkowań ochrony zabytków, w tym krajobrazu kulturowego i dziedzictwa archeologicznego, łącznie z uwarunkowaniami ochrony przyrody i równowagi ekologicznej;
• zahamowanie procesów degradacji zabytków i doprowadzenie do poprawy stanu ich zachowania;
• podejmowanie działań zwiększających atrakcyjność zabytków dla potrzeb społecznych, turystycznych i edukacyjnych;
• wspieranie inicjatyw sprzyjających wzrostowi środków finansowych na opiekę nad zabytkami.
Wojewódzki, powiatowy i gminny program opieki nad zabytkami przyjmuje odpowiednio sejmik województwa, rada powiatu i rada gminy, po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Działania te mogą dotyczyć zabytków o zróżnicowanym statusie prawnym. A skoro JST mają wspierać ochronę zabytków, to można uznać, że przejawem takiego wsparcia (niematerialnego) może być udzielenie poręczenia parafii kredytu zaciąganego na pilny remont zabytkowego kościoła. Należy jednocześnie zauważyć, że w opisanym przypadku gmina nie angażuje bezpośrednio środków budżetowych, dokonuje tylko aktu o wymiarze cywilnym – poręczenia. W interesie JST jest takie ukształtowanie swojej odpowiedzialności, aby ryzyko ewentualnego poniesienia odpowiedzialności jako poręczyciel było jak najniższe. Kwestie te pozostają już jednak w kompetencji organu wykonawczego gminy, która będzie zawierał stosowną umowę poręczenia.
Podsumowując, co do zasady jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać m.in. poręczeń. Prawna dopuszczalność stosowania tego mechanizmu determinowana jest zasadniczo powiązaniem długu (który jest poręczany) z zadaniami własnymi danej jednostki samorządowej. O ile taka więź występuje, o tyle można opowiedzieć się za legalnością udzielenia poręczenia kredytu podmiotowi trzeciemu, jakim w tym przypadku jest parafia. Docelowo bowiem udzielenie poręczenia pozostaje w zgodności z zasadniczymi zadaniami, które obciążają gminę, a dotyczą właśnie sfery ochrony zabytków. Zaletą poręczenia jest to, że nie wpływa ono bezpośrednio na sferę wydatkową budżetu, więc ta forma wsparcia nie powoduje wypływu środków budżetowych, jak ma to miejsce choćby w przypadku dotacji udzielanych na podstawie ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ryzyko wypłaty poręczenia istnieje, można jednak je pewnym stopniu ograniczyć, kształtując w odpowiedni sposób zapisy umowy poręczenia.
WAŻNE Rada gminy ma jedynie prawo do ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w danym roku budżetowym. Nie może podejmować uchwał w konkretnych sprawach ani narzucać wójtowi sposoby i rodzaju ustanowienia poręczenia.
Podstawa prawna
•art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378);
•art. 94 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 869; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1175);
•art. 87 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
(t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378).